잠자는 국공유지가 값을 만든다 — 폐교 4,008곳·유휴 국유재산의 자산화와 K-IPL Index 5단계

도시의 지도 위에는 아무도 세지 않는 땅이 있습니다. 문 닫은 학교, 이전한 군부대와 관공서, 용도를 잃은 공항·철도 부지, 그리고 낡아 비어가는 공공청사입니다. 통계는 그 규모를 조용히 말해 줍니다 — 전국 누적 폐교는 4,008곳을 넘어섰고, 이 가운데 376곳은 여전히 미활용 상태이며, 10년 이상 방치된 학교가 266곳, 30년 넘게 잠들어 있는 학교가 82곳에 이릅니다(농민신문·지방교육재정알리미, 2025, L1~L2). 여기에 기획재정부가 국가 성장전략에 활용하겠다고 밝힌 공항·군부대·대학 이전부지 같은 유휴 국유재산이 더해집니다(헤럴드경제, 2026, L2). 27년간 분양과 중개의 현장에서 '아무도 값을 매기지 않는 땅'이 어느 날 시장의 주인공이 되는 장면을 반복해 지켜본 경험에 비추어 보면, 지금의 질문은 "빈 학교를 어떻게 처리할까"가 아닙니다 — 도시의 마지막 미발견 토지 재고를 자산으로 전환하는 방정식은 무엇인가입니다.

이론 — 유휴부지의 값은 '땅'이 아니라 '전환 비용의 역수'다

유휴 국공유지의 가치를 이해하려면 두 개의 개념을 겹쳐야 합니다. 첫째는 최유효이용(highest and best use·법·물리·경제적으로 가능한 용도 중 가치가 가장 큰 이용)입니다. 감정평가의 기본 원리로, 빈 학교의 값은 '학교로서의 값'이 아니라 '가장 잘 쓰였을 때의 값'에서 전환에 드는 비용을 뺀 잔액입니다. 둘째는 선택가치(option value)입니다 — 지금 당장 쓰지 않더라도, 미래에 특정 용도로 전환할 수 있는 권리 자체가 값을 가집니다. 유휴부지가 오래 방치될수록 손실이 커지는 이유는 물리적 노후만이 아니라, 이 선택가치가 시간과 함께 소멸하기 때문입니다.

여기에 국공유지 특유의 제약이 겹칩니다. 국유재산은 함부로 사고팔 수 없고, 폐교재산은 교육용·사회복지·문화 등 법으로 정한 용도가 우선하며, 매각보다 대부(임대)·위탁개발·양여가 먼저 검토됩니다. 본질적으로 이 문제는 '토지의 부족'이 아니라 '전환의 마찰'에 기인합니다. 시장에 땅이 없는 것이 아니라, 잠긴 땅을 깨우는 제도적·재무적 마찰이 큰 것입니다. 유휴부지 자산화의 핵심은 그래서 값을 올리는 일이 아니라 마찰을 낮추는 설계입니다 — 다수의 투자자와 지자체가 간과하는 포인트가 바로 여기에 있습니다.

글로벌 사례 — 세 나라, 세 가지 '깨우는 방법'

① 미국 디트로이트 랜드뱅크 — 유휴 필지의 대량 관리 엔진. 제조업 쇠퇴로 수만 필지가 비자, 디트로이트는 랜드뱅크(Land Bank Authority)라는 공적 기구를 세워 방치·압류 부동산의 소유권을 한데 모으고, 정비·매각·기부·철거를 표준화된 절차로 처리했습니다(L2). 교훈은 명확합니다 — 유휴부지 문제는 개별 필지가 아니라 '포트폴리오'로 다뤄야 규모의 경제가 생긴다는 것입니다. 흩어진 마찰을 한 창구로 모으는 것 자체가 자산화의 절반입니다.

② 일본 '모두의 폐교(みんなの廃校)' 프로젝트 — 수요와 공급의 매칭 플랫폼. 일본은 연 수백 개교가 폐교되는 현실에 대응해 문부과학성이 전국 폐교 정보를 한 플랫폼에 모아 기업 오피스·양식장·미술관·숙박시설 등으로 재사용을 중개해 왔습니다(L2). 핵심은 정보의 비대칭 해소입니다 — 쓸 사람과 빈 공간을 데이터로 연결하자, 폐교는 '처치 곤란한 부담'에서 '싸고 넓은 후보지'로 재정의됐습니다.

③ 독일 IBA 엠셔파크 — 시간을 두고 되살린 산업 유산. 루르 공업지대의 버려진 제철소·탄광을 철거 대신 공원·전시·문화 공간으로 전환한 이 프로젝트는, 유휴 산업시설을 지역 정체성 자산으로 자본화한 대표 사례입니다(L2). 여기서 배울 점은 속도가 아니라 순서입니다 — 대규모 유휴부지는 한 번에 개발하지 않고, 임시 활용(meanwhile use)으로 사람을 먼저 부른 뒤 용도를 확정했습니다.

국내 적용 — 매각의 시대에서 '활용의 시대'로

국내로 시선을 돌리면 흐름은 세 갈래로 진행 중입니다. 첫째, 정책 축의 이동. 정부는 유휴 국유지를 단순 매각하는 데 그치지 않고 국가가 직접 개발·기업 유치·산학연 연계를 주도하는 방식을 검토하며, 유휴 국유지와 노후 공공청사를 활용해 2030년까지 약 2.8만 호를 착공하겠다는 계획을 내놨습니다(L2). 둘째, 지역 단위의 실증. 국토교통부의 2026년 지역수요맞춤지원 사업은 전국 48개 신청 중 15곳을 선정해 사업당 최대 30억 원을 지원하는데, 홍천은 폐교를 어린이 예술놀이터로, 안동은 폐선된 철교를 보행·체류 공간으로, 산청은 저이용 공간을 한방 체험 복합공간으로 바꾸고 있습니다(L1~L2). 셋째, 재원의 결합. 지방소멸대응기금과 생활SOC 예산이 유휴부지 재생과 연결되며, 폐교·이전부지가 인구감소지역 대응의 물리적 그릇으로 재조명되고 있습니다.

다만 반론을 함께 놓아야 균형이 맞습니다. 유휴 국공유지는 민간이 자유롭게 사고팔 수 있는 자산이 아닙니다. 폐교재산은 활용 용도가 법으로 제한되고, 대부·위탁개발은 계약 기간과 원상회복 의무가 따르며, 수익성이 약한 농산어촌 폐교는 접근성·인구 기반이 얇아 사업이 표류하기 쉽습니다. 실제로 30년 넘게 방치된 82곳이 그 증거입니다 — '활용 가능'과 '사업성 있음'은 다른 말입니다. 자본과 아이디어가 앞서고 수요·운영·제도 검토가 뒤따르면, 재생이 아니라 또 다른 방치를 낳을 수 있습니다.

용유미 CSO의 K-IPL Index — 유휴 국공유지 활용 준비도 5단계 점검

장기적 자산가치 관점에서 재해석하면, 지자체·공공기관과 이 부지를 위탁·대부받아 사업을 검토하는 민간에게 필요한 것은 '재생 유행'이 아니라 이 잠든 땅이 깨어날 준비가 되어 있는지를 계량하는 틀입니다. 자산화 시리즈의 문법 그대로, K-IPL(Idle Public Land Readiness) Index 5단계를 제안합니다.

다섯 축을 결합하면 프롭테크 상품 하나가 도출됩니다. e나라재산·전국폐교재산 표준데이터로 유휴 국공유지의 위치·면적·권원을 읽고, 통계청 SGIS 인구·지방소멸위험지수로 수요 밀도와 감소 속도를 조인한 뒤, 국가교통DB의 접근성을 얹으면 — '이 유휴부지를 깨우면 수요·권원·제도·운영 네 개의 문이 열리는가'를 점수화하는 유휴 국공유지 활용 스코어링 엔진(IPL Locator)이 됩니다. 타깃은 셋입니다. 유휴재산을 떠안은 지자체·교육청, 폐교·이전부지에서 창업·문화·주거 사업을 검토하는 민간과 사회적경제 조직, 그리고 지방소멸 대응 예산의 배분을 설계하는 중앙부처입니다. 기존 부동산 정보와의 차별점은 명확합니다 — 평당가가 아니라 '전환의 마찰'을 계량한다는 것입니다.

이번 맹지·유휴부지 시리즈는 하나로 이어집니다. 맹지의 자산화와 K-LLA Index가 '길이 잠근 값'을 읽었다면, 오늘 K-IPL은 '공공이 잠근 값'을 계량합니다. 그리고 비주택 주거 전환과 K-NRC Index가 보여준 '전환의 문법'은 폐교·이전부지에도 그대로 적용됩니다. 공간의 흥망성쇠에서 유휴부지는 언제나 도시가 잠시 눈을 감은 자리였고, 그 눈을 먼저 뜬 자가 다음 지도를 그렸습니다. 관련하여 용유미 CSO의 공간·자산 전략 자문에서 더 깊은 논의를 이어갈 수 있습니다.