재건축이 만든 이익은 누구의 것인가 — 영국이 네 번 도입하고 네 번 접은 '개발이익환수', 홍콩이 정부 세입 14%까지 거둔 리스홀드, 그리고 재초환 8천만 원 논쟁을 잇는 한국형 K-DVC Index 5단계 설계

재건축 단지의 조합원이 얻는 이익을 가만히 뜯어보면, 그 이익의 상당 부분은 조합이 무언가를 특별히 잘해서가 아니라 '공적 결정'에서 나옵니다. 용적률이 상향되고, 층수 규제가 완화되고, 역세권 고밀 개발이 허용되는 순간 같은 땅의 가치가 뛰어오릅니다. 이 뛰어오른 값을 누가 가져야 하는가 — 이것이 개발이익환수(land value capture)라는 오래된 질문입니다. 영국은 이 질문에 1947년부터 답을 시도했다가 네 번이나 도입과 폐지를 반복했고, 홍콩은 전혀 다른 구조로 조용히 성공해 정부 세입의 상당분을 개발이익에서 조달합니다. 오늘은 한국의 재건축초과이익환수제(재초환)를 이 세계사적 실험의 좌표 위에 올려놓습니다. 재초환은 세율 논쟁이 아니라, '공공이 만든 가치를 어디까지 되가져올 것인가'라는 설계의 문제입니다.

공공이 만든 이익, 누가 가질 것인가 — 개발이익환수의 문법과 K-DVC 인덱스 (용유미 CSO)

이론적 배경 — '불로소득'과 '공급 동결' 사이의 팽팽한 줄다리기

개발이익환수의 사상적 뿌리는 19세기 경제학자 헨리 조지(Henry George)까지 거슬러 올라갑니다. 그의 명제는 단순합니다. 토지 가치의 상승분 중 상당 부분은 소유자의 노력이 아니라 사회 전체의 발전과 공공 투자에서 비롯된 불로소득(unearned increment)이므로, 그 몫은 공동체가 환수해야 한다는 것입니다. 재건축에 이를 대입하면, 용적률 상향이라는 '공적 선물'이 만든 이익은 그 선물을 준 공동체와 나눠야 한다는 논리가 됩니다. 이 논리는 직관적으로 정의롭게 들립니다.

그러나 반대편에는 그만큼 강력한 반증이 있습니다. 환수율이 지나치게 높으면 개발할 유인 자체가 사라지고, 결국 공급이 얼어붙는다는 것입니다. 재건축을 해도 남는 것이 없다면 아무도 재건축을 시작하지 않고, 그러면 환수할 이익도, 늘어날 주택도 사라집니다. 개발이익환수의 역사는 이 두 명제—'불로소득은 환수해야 한다'와 '과하면 공급이 멈춘다'—사이에서 균형점을 찾으려는 반복된 시도의 기록입니다. 제도의 성패는 '얼마를 걷느냐(세율)'가 아니라 '공급을 얼리지 않는 임계점을 어디에 두느냐'에서 갈립니다.

글로벌 사례 — 같은 질문에 대한 세 가지 다른 답

① 영국 — 네 번 도입하고 네 번 접은 '실패의 교과서'

영국은 개발이익환수의 가장 극적인 실험장이었습니다. 1947년 도시농촌계획법은 개발부담금(development charge)을 100%로 도입했습니다. 개발로 생긴 가치 상승분을 전액 환수하겠다는 발상이었죠. 결과는 참담했습니다. 남는 것이 없으니 아무도 땅을 개발용으로 내놓지 않았고, 토지 시장이 사실상 멈췄습니다. 이후 1954년 폐지, 1967년 토지위원회법으로 재도입(40%), 1970년 다시 폐지—영국은 이 제도를 네 번이나 넣었다 뺐다 했습니다(UK Parliament, Land Value Capture 자료·L2). 오늘날 영국은 직접 환수를 포기하고, 개발 규모에 비례하는 준(準)정액세인 CIL(Community Infrastructure Levy)과 개별 협상형인 계획의무(Planning Obligation·S106)의 절충으로 안착했습니다. 영국의 교훈은 명확합니다. 100% 환수는 정의롭지만, 정의로운 세율이 공급을 죽이면 아무것도 남지 않습니다.

② 홍콩 — 세금이 아니라 '땅의 소유 구조'로 환수한 모델

홍콩은 정반대 경로로 성공했습니다. 홍콩은 모든 토지가 정부 소유인 공공 리스홀드(leasehold) 체제입니다. 민간은 토지를 사는 것이 아니라 장기 임차하며, 용도를 바꾸거나 용적을 높이려면 그때마다 정부에 '리스 수정 프리미엄(lease modification premium)'을 냅니다. 즉 개발이익환수가 별도의 세금이 아니라 토지 임대차 구조 자체에 내장되어 있습니다. 여기에 과세가치의 3%에 해당하는 연간 리스료가 더해집니다. 이 프리미엄만으로 1994~2001년 사이 홍콩 정부 세입의 최대 14.1%가 조달됐습니다(OECD, Global Compendium of Land Value Capture·L2). 홍콩의 교훈은 다릅니다. 소유 구조를 처음부터 공공이 쥐고 있으면, 개발이익환수는 조세 저항 없이 '거래의 일부'로 자연스럽게 이뤄진다는 것입니다.

③ 미국 — 구역 단위로 증가분을 인프라에 되돌리는 TIF

미국은 연방 차원의 일률 환수 대신 지역 단위의 도구를 씁니다. 대표적인 것이 조세담보금융(TIF, Tax Increment Financing)으로, 특정 재개발 구역의 미래 재산세 증가분을 담보로 인프라 자금을 조달해 그 구역에 재투자합니다. 환수한 이익이 '그 자리'로 되돌아온다는 점에서 주민 수용성이 높습니다. 세 나라의 답은 제각각이지만 공통의 문법이 있습니다. 개발이익환수는 환수율(얼마)보다 환수 구조(어떻게)와 환류(어디로)가 성패를 가른다는 것입니다.

국내 적용 — 재초환은 '균형점'을 찾는 중이다

한국의 재건축초과이익환수제는 2006년 도입돼, 재건축으로 조합원 1인당 발생한 초과이익이 일정 기준을 넘으면 그 초과분의 10~50%를 부담금으로 환수하는 제도입니다. 여기서 초과이익이란 준공 시점 주택 가액에서 개시 시점 가액과 정상적인 집값 상승분, 개발 비용을 뺀 값입니다. 2024년 3월 개정으로 제도의 무게 중심이 실수요자 보호로 옮겨졌습니다. 면제 기준이 조합원 1인당 3,000만 원에서 8,000만 원으로 상향됐고, 부과 구간도 완화됐으며, 장기보유 1주택자에게는 보유 기간에 따라 최대 70%까지 감면하고 고령자에게는 주택 처분 시점까지 납부를 유예하는 장치가 들어갔습니다(재건축이익환수법 및 2024 개정, 국토교통부·L1·L2).

그럼에도 재초환은 지금 존폐의 갈림길에 서 있습니다. 2025년 대선 국면에서는 '재건축을 가로막는 대못'이라는 폐지론과 '용적률이라는 공적 선물로 생긴 이익은 공공에 환원돼야 한다'는 유지론이 정면으로 충돌했습니다. 실제 부과 단계에서는 조합원들의 반발과 납부 거부로 집행이 지연되는 단지도 나타나고 있습니다(부동산 전문지 보도·L2). 이는 앞서 본 영국의 딜레마가 한국에서 되풀이되고 있는 것입니다. 제가 오피스의 주거 전환 분석과 노후 건축물 그린리모델링 분석에서 다뤘던 '공간을 다시 쓰는' 문제의식이, 재건축에서는 '그 재생이 만든 이익을 누가 갖는가'라는 분배의 질문으로 이어집니다.

다만 냉정한 반증도 함께 봐야 합니다. 재초환을 폐지하면 재건축 사업성이 개선돼 공급이 늘 수 있다는 주장은 절반만 맞습니다. 부담금이 사라진 이익은 곧바로 조합원 개인의 몫이 되어 집값에 반영될 뿐, 그 자체로 주택 '공급량'을 보장하지는 않습니다. 반대로 환수를 강화하면 정의는 서지만 사업이 멈춥니다. '재초환이 공급을 막는다'와 '재초환을 없애면 공급이 는다'는 서로 다른 명제입니다. 핵심은 폐지냐 유지냐의 이분법이 아니라, 영국이 끝내 찾아낸 '공급을 얼리지 않는 환수 곡선'의 어디에 한국을 놓을 것인가입니다.

용유미 CSO 인사이트 — K-DVC Index 5단계 설계

그래서 필요한 것은 '재초환을 폐지할까 말까'가 아니라, 개발이익환수를 '어떤 순서로 설계할 것인가'를 정렬하는 격자입니다. 저는 이를 K-DVC(Korea Development Value Capture Index)로 제안합니다. 세율부터 다투는 통상의 논쟁을 뒤집어, '근거 → 산정 → 환수율 → 유예 → 환류'의 5단계로 환수 제도를 재구성하는 순서입니다.

이 격자의 발상 전환은 명확합니다. 재초환 논쟁은 늘 D3(환수율)에서 시작해 '폐지냐 유지냐'로 끝나지만, K-DVC는 그것을 세 번째 순서로 미룹니다. D1(근거)이 흐릿하면 조합원은 '왜 내가 내야 하나'에 승복하지 못하고, D2(산정)가 불투명하면 부과 자체가 소송으로 무너지며, D5(환류)가 없으면 부담금은 '내 동네와 무관한 세금'이 되어 저항만 키웁니다. 홍콩이 조세 저항 없이 환수에 성공한 것은 세율이 높아서가 아니라 구조가 투명하고 환류가 분명했기 때문입니다. K-DVC는 '얼마를 걷을까'가 아니라 '왜 걷는가(D1)와 그 돈이 어디로 돌아가는가(D5)'를 먼저 세우는 지수입니다. 개발이익환수의 정답은 세율표가 아니라, 공급을 죽이지 않으면서 불로소득을 나누는 균형점에 있습니다.