경계를 다시 그으면 길이 열릴까요 — 지적재조사·환지로 푸는 맹지와 경계 재획정 순이득 지수 (K-BDR Index)

화요일 맹지·유휴부지 브리프입니다. 길이 없는 땅은 보통 두 가지 방법으로 풀린다고 알려져 있습니다. 이웃에게 통행권이나 땅을 사는 개별 합의가 첫 번째이고, 경계와 지번을 한꺼번에 다시 정리하는 공적 절차가 두 번째입니다. 앞선 K-CNS 동의 곱셈 지수는 첫 번째 길이 이해관계인이 늘수록 왜 막히는지를 다뤘습니다. 이번 글은 두 번째 길로 건너갑니다. 정부의 지적재조사사업은 2012년부터 2030년까지 전국 약 42만 1천 필지의 경계를 실제 이용 현황에 맞추는 사업이고(L2, 쿠키뉴스 보도), 경기도가 올해 새로 지정한 지구 보도에는 이 사업으로 맹지의 도로 접근을 확보할 수 있다는 설명이 들어 있습니다(L2, 세계일보 2026.8.2). 경계를 다시 그으면 길이 열린다면, 그 길은 누구의 땅으로 내고 그 비용은 누가 부담할까요.

이 질문을 K-BDR(Boundary Redraw) 경계 재획정 순이득 지수로 묶습니다. 경계를 다시 그어 맹지가 도로에 닿았을 때 늘어나는 토지 가치를, 그것을 만들기 위해 내놓는 땅의 가치, 이웃이 입는 순손실, 절차 비용의 합으로 나눈 값입니다. 산식과 단계 기준선, 예시 수치는 구조를 설명하기 위한 필자의 가정치(L3)입니다. 이 글에서 가장 먼저 밝혀 둘 것이 있습니다. 제가 확인한 세 건의 보도 어디에도 지적재조사로 해소된 맹지의 건수는 나오지 않습니다. 그래서 이 글은 ‘경계 재획정이 맹지를 푼다’는 주장을 증명하지 않고, 푼다고 가정했을 때 어떤 조건에서 개별 합의보다 경제적으로 유리한지를 따지는 구조 분석입니다.

K-BDR 경계 재획정 순이득 지수 — 가정 사례별 지수 비교 구조 설명도(예시 값은 필자 가정, 실제 거래 값이 아닙니다)

도입 — 길을 내는 방법이 둘이면, 비용을 나누는 방식도 둘입니다

맹지 소유자가 길을 얻는 개별 합의는 이웃 한 사람 한 사람에게서 동의를 받아야 합니다. 이웃이 두세 명을 넘어가면 합의 확률은 곱셈으로 줄어듭니다. 경계 재획정은 이 곱셈을 다른 규칙으로 바꾸는 시도입니다. 지적재조사사업은 현황 측량 뒤에 토지소유자와 경계를 협의하고, 지적소관청 산하 경계결정위원회가 경계와 면적을 확정하며, 면적이 늘거나 줄어든 토지에는 조정금을 산정해 징수하거나 지급하는 순서로 진행된다고 소개됩니다(L2, 쿠키뉴스). 지구 지정에는 토지소유자와 전체 토지 면적 3분의 2 이상의 동의가 필요하다는 보도가 있습니다(L2, 세계일보. 소유자 쪽 비율은 보도 문장이 불분명하고 조문 원문을 대조하지 못했습니다, L3). 즉 한 사람 한 사람의 거부권 대신 면적과 인원의 비율로 정하는 규칙입니다.

규칙이 바뀌면 비용의 모양도 바뀝니다. 개별 합의에서는 거부권을 가진 이웃이 값을 올리는 형태로 비용이 나타나고, 공적 절차에서는 확정된 경계와 조정금 산정이라는 형태로 나타납니다. 조정금은 이천시 위원회 보도에 따르면 수령 통지일로부터 6개월 안에 징수·지급하고, 조정금에 불복하면 60일 안에 이의신청을 할 수 있습니다(L2, 뉴스서울 2022.9.16). 소수 반대자의 손실이 조정금으로 충분히 보전되지 않으면 이의신청과 지연이 늘어나 곱셈이 다른 모습으로 되돌아옵니다. K-BDR이 재려는 것은 바로 이 균형, 편익이 비용을 충분히 넘어서는가 하는 점입니다.

이론적 배경 — 등가 원칙, 그리고 만장일치가 실패한 역사

토지 경계를 한꺼번에 다시 짜는 방식은 학술적으로 토지구획정리, 환지(land readjustment)라는 이름으로 오래 연구되어 왔습니다. 핵심 원리는 등가 원칙입니다. 소유자가 사업 전에 가졌던 토지와 사업 후에 받는 토지의 가치가 대체로 같아야 한다는 것이고, 사업에 필요한 도로·공공시설 용지는 모든 소유자가 비율로 나누어 내놓습니다. JICA 보고서에 따르면 이 방식은 독일 프랑크푸르트의 Adickes 법(1902)에서 정립되었고, 도로 등을 위해 25~40%의 면적 감소가 따랐습니다. 일본은 이를 1919년 도시계획법에 도입했고 1954년 토지구획정리법을 제정했습니다(L2, JICA 보고서 요약). 같은 보고서에는 흥미로운 대조가 있습니다. 1875년 마인츠의 법은 신청에 소유자 75%의 동의를 요구하다가 실패했다고 합니다(L2). 요건이 너무 높으면 제도가 작동하지 않는다는 오래된 증거입니다. 동의 요건이 3분의 2냐 75%냐 하는 선택은 행정 편의의 문제가 아니라 곱셈을 얼마나 풀어 주느냐의 문제입니다.

등가를 어떻게 계산하느냐도 갈림길입니다. 튀르키예 메르신의 한 구역을 분석한 Unel(2026)은 면적만으로 나누는 방식과 가치를 반영하는 등가 기반 방식을 비교했습니다. 지적 필지 74개(소유자 84명)가 재구획으로 227개 환지 필지가 되었고, 사업 전 지적 필지 합계 약 50.7만㎡가 환지 필지 합계 약 30.2만㎡로 정리되었으며, 두 방식 사이의 배분 차이가 필지에 따라 약 1%에서 73%까지 났다고 보고합니다. 또한 같은 구역에서 농업용으로 지정되어 건축권이 없는 필지는 등가 방식에서 오히려 불리하게 평가되었습니다(L1, 학술지 Land 2026, 15, 342, 이 글은 요약 수치에 근거하며 가격 기반 평가가 아니라는 논문의 단서를 따릅니다). 시사점은 단순합니다. 같은 사업이라도 나누는 규칙에 따라 개별 소유자의 결과가 크게 달라지고, 그 차이가 클수록 소수 반대자의 이의가 늘어납니다.

이 글은 여기에 협상 이론의 한 가지 직관을 보태 사용합니다. 협상으로 생긴 잉여를 나눌 때는 각자가 협상을 깰 경우 얻는 값(최소 요구액) 이상을 받아야 합의가 이루어진다는 Nash(1950)의 협상 해 개념입니다(L1, Econometrica 18(2), 서지 기반). 경계 재획정에서 이웃의 최소 요구액은 자기 땅 일부를 내놓아 입는 순손실이고, 이 값이 맹지 소유자가 얻는 편익의 몇 퍼센트인지가 합의 가능성을 정합니다.

글로벌 사례 — 경계를 다시 짜는 세 가지 길

사례 1. 독일 프랑크푸르트 — 면적 25~40%를 내놓고 길을 얻은 환지의 출발점. Adickes 법은 소유자들이 도로와 공공용지를 위해 일정 비율의 면적을 내놓고, 대신 정비된 반듯한 필지와 접도를 받는 구조를 법으로 만들었습니다(L2, JICA 보고서 요약). 한국의 도시개발법 환지나 재개발의 감보·비례율 개념과 같은 뿌리입니다. 이 사례가 K-BDR에 주는 교훈은 공통 부담의 비율이 크더라도(25~40%) 접도 후 가치가 충분히 오르면 소유자가 수용한다는 점이고, 반대로 도로에 이미 닿은 땅의 소유자는 부담만 지는 구조라 별도 보전 장치가 필요합니다.

사례 2. 일본 — 법제화와 대규모 적용의 축적. 일본은 독일의 Adickes 법을 번역해 1919년 도시계획법에 반영했고, 1923년 간토 대지진 이후 부흥 사업에서 방식을 다듬었으며, 1946년 특별도시계획법과 1954년 토지구획정리법으로 제도를 정착시켰습니다. 나고야의 경우 사업 면적이 3,450헥타르에 이릅니다(L2, JICA 보고서 요약). 일본은 이후 60여 개국의 환지 교육과 지원의 거점이 되었다는 설명도 같은 보고서에 있습니다. 시사점은 이 방식이 한 번의 사업이 아니라 법·기관·기술이 쌓여야 굴러가는 제도라는 것입니다.

사례 3. 튀르키예 메르신 — 가치를 반영하느냐에 따라 결과가 갈립니다. 앞서 본 Unel(2026)은 면적 기준과 등가 기준의 배분 차이가 최대 73%에 이르고, 건축권이 없는 농업 필지는 등가 방식에서도 불리하게 평가될 수 있다고 보고했습니다(L1). 맹지는 이용 가치가 낮게 평가되기 쉬운 땅입니다. 그래서 가치 반영 방식이 맹지 소유자에게는 불리하게, 접도 필지 소유자에게는 유리하게 작동할 위험이 있습니다. K-BDR의 ΔV를 ‘접도 후 가치’로 계산하는 것은 이 위험을 의식적으로 드러내기 위해서입니다.

국내 적용 — 지적재조사의 속도와 맹지 해소의 경로

현황 1. 사업 규모와 속도. 쿠키뉴스 보도에 따르면 올해 대상은 53개 지구, 1만 7,688필지, 1,354만㎡이고 국비는 37억 원입니다. 전체로는 2012년부터 2030년까지 19년 동안 총 국비 723억 원으로 약 42만 1천 필지를 정비하며, 지난해까지 20만 1천 필지(47.8%)가 완료되었다고 합니다(L2). 단순 계산(L3)으로 2030년까지 남은 필지는 약 22만 필지이므로, 올해 대상 수준의 속도로는 목표 달성이 어렵다는 계산이 나옵니다. 경기도 보도는 올해 80개 지구를 목표로 이미 44개 지구를 지정했다고 하니(L2, 세계일보), 지구 단위 속도는 지역별로 차이가 있을 수 있습니다.

현황 2. 맹지 해소는 부수 효과로 언급됩니다. 청송군 보도는 937필지의 경계를 최종 의결했다고 전하지만 맹지 해소 건수는 나오지 않습니다(L2, 지역 언론 보도 2026.9.1). 경기도 보도는 맹지의 도로 접근 확보 가능성을 말하지만 건수와 도로 길이는 없습니다(L2). 쿠키뉴스 보도의 기대 효과 항목은 이웃 간 경계 분쟁 해소, 경계에 걸친 건축물 조정, 도로의 지적공부 명확화입니다(L2). 이 세 항목은 K-BDR 분모의 P(절차 비용)와 L_nb(이웃 손실)를 줄이는 방향이지만, 분자 ΔV에 해당하는 접도 효과가 사업의 주목적이 아니라는 점은 분명히 해 두어야 합니다. 맹지만을 풀려는 소유자에게 지적재조사는 ‘맞는 도구’라기보다 ‘지구에 들어가 있다면 쓸 수 있는 기회’에 가깝습니다(L3 해석).

현황 3. 개별 사업으로 풀 경우의 대안. 지구에 들어가지 않은 맹지는 앞선 K-CNS에서 본 개별 합의, 또는 도시개발법상 환지 방식의 소규모 사업, 공유지·도로 지적 정리 등으로 풀어야 합니다. 환지 방식의 구체 요건과 소규모 사업의 최소 면적·동의율은 이 글에서 확인하지 못했습니다(L3).

공공 오픈 데이터로 짤 수 있는 계산 구조. 국토교통부 브이월드(V-World) 오픈 API의 연속지적도 데이터로 필지 경계와 지번을, 개별공시지가·토지특성 정보에서 ㎡당 공시지가와 도로접면 항목(맹지 여부)을 받을 수 있습니다. 국토교통부 실거래가 공개시스템과 공공데이터포털(data.go.kr)의 토지 매매 신고 자료로 접도 필지와 맹지 필지의 거래가 차이, 즉 맹지 할인율을 지역별로 추정할 수 있고, 건축HUB 건축물대장 정보로 인접 필지의 건축물 위치와 용도를 확인해 도로 후보 경로의 이웃 수를 셀 수 있습니다. 이 자료를 결합하면 ΔV(할인율 × 면적 × ㎡당 가치), 이웃 수 N, 도로 편입 면적의 가치를 자동으로 계산하는 ‘맹지 재획정 사전 진단’ 같은 프롭테크 상품을 설계할 수 있습니다. 다만 지적재조사 사업지구 현황을 제공하는 공개 API의 유무와 정확한 서비스명, 토지 거래 표본의 충분성은 재확인이 필요합니다(L3).

용유미 CSO 인사이트 — 맹지 앞에서 먼저 던질 네 가지 질문

현장에서 맹지 상담을 받으면 사람들은 대부분 ‘길을 어떻게 내느냐’를 먼저 묻습니다. 저는 순서를 바꿉니다. 이 땅이 접도하면 얼마가 오르는지, 길이 어디로 지나가는지, 그 경로에 이웃이 몇 명인지, 이웃의 손실을 얼마까지 보전할 수 있는지를 차례로 묻습니다. 앞의 두 질문은 K-BDR의 분자와 경로이고, 뒤의 두 질문은 분모의 이웃 손실 L_nb와 K-CNS의 이웃 수입니다. 이웃이 한두 명이고 α가 낮다면 개별 합의가 빠르고, 이웃이 여럿이면서 같은 지구 안에 있다면 공적 절차를 기다리거나 신청 가능성을 확인하는 편이 낫습니다. 어느 쪽이든 먼저 해야 할 일은 같습니다. 땅이 놓여 있는 위치에서 접도 경로의 이웃 수와 ㎡당 가치를 한 장에 적는 것입니다.

활용 관점에서 실행할 일은 단순합니다. 관심 필지나 관리 중인 필지 한 곳을 정해 접도 전후 ㎡당 가치, 도로 편입 면적, 경로상의 이웃 수 세 칸을 채워 보십시오. 지적재조사 사업지구에 해당하는지는 관할 시·군 지적 담당 부서에 확인하면 됩니다(투자권유 아님). 이웃 손실 보전비율 α가 10%를 넘는지 아닌지만 알아도 ‘개별 합의로 갈지, 공적 절차를 기다릴지’의 방향이 서는 경우가 많습니다.

반증 조건(Kill-criteria)과 가장 약한 고리

반증 조건. 다음 중 하나가 확인되면 이 글의 주제문, 즉 ‘K-BDR이 3 이상이고 α가 10% 이하이면 경계 재획정이 개별 합의보다 유리하다’는 주장은 폐기합니다(L3, 필자 임계값). 첫째, 지적재조사 사업지구에서 맹지가 실제로 해소된 필지 비율이 공식 통계로 5% 미만임이 확인될 때, 즉 맹지 해소가 사실상 부수 효과에도 못 미칠 때. 둘째, 조정금 이의신청 비율이 높아 경계 확정까지 걸린 평균 기간이 개별 합의 사례보다 길다는 자료가 나올 때. 셋째, 접도 전후 지가 차이를 지역 실거래로 추정했을 때 맹지 할인율이 15% 미만으로 나와 ΔV가 분모를 넘지 못할 때. 이 가운데 하나라도 관찰되면 경계 재획정이 맹지의 경제적 해법이 아니라는 쪽으로 증거가 쏠린 것입니다.

가장 약한 고리. 이 글은 지적재조사로 해소된 맹지의 건수를 확인하지 못했습니다. 인용한 보도 세 건은 모두 맹지 해소 수치를 제시하지 않았고, 지구 지정 동의 요건은 보도 문장이 불분명한 채 조문 원문을 대조하지 못했습니다. 조정금 산정 기준과 이의신청 비율도 확인하지 못했습니다. 독일·일본 사례는 JICA 보고서 요약에, 튀르키예 사례는 논문 요약에 의존했고 원문을 전부 읽지는 못했습니다. K-BDR의 ΔV, 맹지 할인율 40%, 이웃 손실 800만 원은 전부 필자의 가정이므로 예시값 6.0은 계산 방식을 보여 주는 용도이지 시장 진단이 아닙니다(L3).

참고문헌 및 출처