묶어 놓고 사지 않은 땅은 지금 얼마일까요 — 장기미집행 도시계획시설 부지, 제한 잔존가치 지수 (K-LUF Index)

화요일 맹지·유휴부지 활용 브리핑입니다. 올해 8월 20일 매일신문은 국토교통부와 한국국토정보공사(LX)의 '2025년 도시계획현황 통계'를 인용해, 도시·군계획시설로 결정된 뒤 10년 넘게 집행되지 않은 장기미집행 시설이 2015년 869㎢에서 2025년 315㎢로 63.8% 줄었다고 전했습니다. 숫자만 보면 반가운 소식입니다. 그런데 같은 보도에서 전체 미집행 시설은 아직 427㎢, 전체 시설 면적(7,237㎢)의 5.9%로 남아 있습니다. 이 땅의 주인에게는 '줄었다'보다 '내 땅은 어느 쪽인가'가 중요합니다. 도로나 공원으로 묶여 있으니 마음대로 지을 수 없고, 정부가 사 주겠다는 약속은 없으며, 언젠가 풀릴 수도 있다는 기대만 남아 있기 때문입니다. 이 글은 그 '대기 상태'의 땅이 소유자에게 지금 얼마의 가치로 남아 있는지를 K-LUF(Limbo Use Fraction) 제한 잔존가치 지수로 표시하고, 왜 지정은 쉽고 집행은 어려운지를 보상 이론으로 풀어 봅니다. 지수의 산식과 모든 입력값은 구조 설명용 가정치(L3)이며 실제 통계나 예측이 아닙니다. 앞서 K-LBS 토지비축 선별 글이 정부가 '사려는 땅'의 문턱을 다뤘다면, 이번 글은 정부가 '묶어 놓고 사지 않은 땅'의 값을 다룹니다. 투자권유나 법률·세무·금융 자문이 아닙니다.

장기미집행 도시·군계획시설 면적 추이 — 막대는 2013년 말 931㎢ 기준 환산값이며 수치는 각 보도(L2)

도입 — 묶인 땅의 값은 '지금 얼마'가 아니라 '언제 풀리느냐'로 정해집니다

도시·군계획시설은 도로, 공원, 녹지, 학교처럼 도시에 필요한 기반 시설을 미리 정해 두는 제도입니다. 결정이 나면 그 부지에서는 원칙적으로 시설 사업에 지장이 되는 건축을 할 수 없고, 정부가 사업을 시작해 땅을 사들일 때까지 소유자는 기다립니다. 문제는 그 기다림에 끝이 정해져 있지 않았다는 점입니다. 국토교통부는 2014년 12월 '장기미집행 도시·군계획시설 해제 가이드라인'을 내면서, 결정 후 10년 이상 집행되지 않은 시설이 2013년 말 기준 약 931㎢로 서울 면적의 1.5배에 이른다고 밝혔습니다(L2, 이투데이·이데일리 2014.12.29 보도). 이 땅이 곧 유휴부지는 아닙니다. 주택이나 가게가 그대로 있는 곳이 많습니다. 그러나 새로 짓거나 크게 고칠 수 없다는 점에서 '활용이 멈춘 땅'이라는 공통점이 있습니다.

숫자는 크게 줄었습니다. 2020년 7월 1일, 결정 후 20년이 지난 시설이 자동으로 효력을 잃는 일몰제가 시작될 때 20년 이상 미집행 시설은 703.3㎢였고 그중 공원이 367.1㎢(52.4%)였습니다(L2, 영남경제 2025.1.15 보도 인용). 이후 지자체가 공원을 사들이거나 해제하면서 2025년에는 10년 이상 장기미집행 시설이 315㎢까지 내려왔습니다(L2). 하지만 줄어든 이유가 '집행되었기 때문'인지 '풀어 주었기 때문'인지는 이 보도만으로는 구분되지 않습니다. 소유자에게는 두 결과가 전혀 다릅니다. 집행되면 보상금을 받고, 해제되면 땅을 다시 쓸 수 있지만, 어느 쪽도 아닌 채 남은 427㎢는 여전히 기다려야 합니다.

이론적 배경 — 보상 없는 규제는 왜 과잉 지정을 낳는가

재산권 제한에 보상을 해야 하는가는 법경제학의 오래된 질문입니다. 미국 연방대법원은 Pennsylvania Coal Co. v. Mahon(1922)에서 규제가 '너무 멀리 가면' 수용으로 본다는 원칙을 세웠고, Penn Central Transportation Co. v. New York City(1978)에서는 규제의 경제적 영향, 투자 기대 침해, 정부 행위의 성격을 함께 보는 판단틀을 제시했습니다(L1 판례, 이번 회차에 판결문 원문 대조는 하지 못했습니다). 이 판단은 매번 사안별로 이루어져 소유자도 정부도 결과를 예측하기 어렵습니다.

경제학적 설명은 Michelman(1967)에서 출발합니다. 그는 보상 여부를 가르는 기준으로 보상 합의에 드는 절차 비용(settlement costs)과 보상을 마련하는 재정 부담의 효과를 따졌습니다(Michelman, F. I. (1967). "Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of 'Just Compensation' Law", Harvard Law Review 80(6), 1165–1258, L1 학술 원전. 서지와 합의 비용 논의는 확인했으나 논문 전체를 대조하지는 못했습니다). 이어 Fischel(1995)은 정부가 규제의 비용을 치르지 않으면 그 비용을 0으로 취급해 필요 이상으로 규제하는 '재정 착시(fiscal illusion)' 문제를 강조했습니다(Fischel, W. A. (1995). Regulatory Takings: Law, Economics, and Politics, Harvard University Press, L1 학술 원전, 서지만 확인했고 본문 대조는 하지 못했습니다).

이 논리를 장기미집행 시설에 대입하면 구조가 선명해집니다. 도시계획 단계에서 시설을 지정하는 데는 예산이 들지 않지만, 집행하려면 부지를 사야 하므로 큰 돈이 듭니다. 지정은 공짜, 집행은 비싸다는 비대칭이 있으면 지정은 계속 늘고 집행은 계속 밀립니다. 경북의 사례가 이 비대칭의 크기를 보여 줍니다. 2023년 말 경북의 미집행 시설은 61.7㎢이고 이를 모두 집행하는 데 보상비 등으로 11조 1,826억 원이 든다고 합니다. 이 중 10년 이상 미집행이 46.7㎢, 8조 1,986억 원으로 전체 미집행 면적의 75.7%입니다(L2, 영남경제 2025.1.15, 보도 내 비율 표기 일부가 어긋나 원문 대조가 필요합니다). 단순히 나누면 1㎡당 약 18만 원이지만, 이를 전국 315㎢에 곧바로 곱하면 약 57조 원이라는 계산이 나옵니다. 지역별 지가 차이가 매우 커서 이 값은 규모감을 가늠하는 참고치일 뿐 실제 소요액이 아닙니다(L3, 필자 단순 계산). 중요한 것은 이 큰 금액이 지자체가 '사지 않는 쪽'을 택하게 만드는 압력이라는 점입니다.

그래서 제도는 소유자 쪽에 두 개의 출구를 만들었습니다. 하나는 매수청구입니다. 국토교통부 정책자료에 따르면 2002년 1월 1일부터 토지소유자가 시장·군수에게 매수를 청구할 수 있고, 지자체는 청구일부터 6개월 이내에 매수 여부를 정해 통지하며, 매수하지 않기로 하거나 매수하기로 한 뒤 2년 안에 사지 않으면 일정한 건축이 허용됩니다(L1 정부 정책자료, 페이지의 현황 수치는 2008년 말 기준으로 오래되어 인용하지 않았습니다). 다른 하나는 일몰제입니다. 헌법재판소가 1999년 10월 21일 도시계획법 제6조에 대한 위헌소원(97헌바26)에서 장기간 보상 없는 제한을 문제 삼은 뒤 입법이 이어졌고, 결정 후 20년이 지나면 효력이 사라지는 구조가 만들어졌습니다(L2, 결정 번호는 판례 검색 목록과 경기도 관련 보도 2016.12.27로 확인했으며 결정문 원문 대조는 하지 못했습니다). 이 두 출구 때문에 소유자가 받는 가치는 세 갈래로 나뉩니다. 매수되어 보상을 받는 경우, 해제 또는 실효로 땅의 자유를 되찾는 경우, 그리고 어느 쪽도 오지 않은 채 제한을 안고 가는 경우입니다.

이 세 갈래를 확률 가중 평균으로 합친 것이 K-LUF입니다. 제한이 없을 때의 시장가치를 100으로 두고, 매수될 확률을 p, 해제 또는 실효로 풀릴 확률을 q, 제한이 계속될 확률을 1-p-q라 합니다. 매수되면 보상가 C를, 풀리면 회복된 가치를 현재가치로 할인한 F를, 계속되면 제한 하의 잔존가치 R을 받는다고 하면 K-LUF = p×C + q×F + (1-p-q)×R입니다. 기준 시나리오는 p=0.15, q=0.25, C=70(보상이 시가의 70% 수준이라는 가정), F=82(5년 뒤 100을 연 4%로 할인), R=45(건축 제한으로 가치가 크게 눌린 상태)이며 결과는 58입니다. 값이 100에 가까울수록 제한의 부담이 작고, 낮을수록 큽니다. 입력값이 달라지면 결과가 어떻게 움직이는지는 아래 표와 같습니다.

표의 해석: 확률 p와 q를 크게 바꿔도 K-LUF는 약 52~64 사이에서 움직이지만, 제한 잔존가치 R을 바꾸면 49~67로 더 크게 달라집니다. 즉 이 부지의 값은 '정부가 사 줄까'보다 '기다리는 동안 무엇을 지을 수 있나'에 더 민감하다는 구조입니다. F는 5년 뒤 풀린다는 가정을 연 4%로 할인한 값(100÷1.04⁵≈82)입니다.

글로벌 사례 — 계획선만 긋고 사지 않는 문제를 다른 나라는 어떻게 다루는가

일본 오사카의 도시계획도로 재검토 자료는 같은 고민이 어떤 모습인지 보여 줍니다. 오사카시가 공표한 자료에 따르면 대상 간선가로의 총연장은 약 450km이고 정비된 곳이 329km(약 7할), 사업 중인 곳이 36km(약 1할), 아직 착수하지 못한 곳이 85km(약 2할)입니다. 미착수 구간의 약 8할은 도시계획 결정 후 50년 이상이 지났고, 남은 사업비는 약 9,800억 엔이며 현재의 예산 규모로는 완성까지 70년 넘게 걸릴 전망이라 건축 제한이 더 길어진다고 적혀 있습니다(L1 지자체 공표 자료, 작성 연도는 확인하지 못했고 도시계획법 제53조의 제한 내용은 이 자료에서 확인되지 않았습니다). 이 도시는 '필요성이 남아 있는가'를 방재, 네트워크, 통행 기능, 노선별 특성의 네 관점으로 다시 따져 존속과 폐지를 가르는 방식으로 대응합니다. 일몰이라는 시간 기준이 아니라 필요성 검증이라는 내용 기준으로 정리하는 것입니다.

미국 위스콘신 확장 서비스가 정리한 공식지도(official map) 제도는 반대편의 사례입니다. 지방정부가 장래 도로 등의 선을 지도에 올리면 그 위에는 건축 허가가 나지 않으며, 소유자가 지도상 부지에 지어 놓은 건물은 나중에 시설이 생길 때 소유자 비용으로 철거해야 할 수 있습니다. 시설을 언제까지 만들어야 한다는 기한도 없습니다. 다만 법원은 한 필지 전체가 공식지도 선 안에 들어가 소유자에게 아무 용도도 남지 않는 경우에는 이 지도를 무효로 판단한 적이 있다고 합니다(L2, 대학 확장 서비스 안내 자료로 개별 판례는 확인하지 못했습니다). 한국의 매수청구와 일몰은 이 '기한 없음'과 '전부 막힘'이라는 두 문제를 입법으로 겨냥한 셈입니다. 독일 연방건설법전(BauGB) 제40조는 '금전 보상 또는 인수(Übernahme)에 의한 보상'이라는 제목으로 지구상세계획의 지정으로 이용이 막힌 소유자에게 보상이나 토지 인수를 청구할 길을 둔 조항으로 알려져 있으나, 조문 원문을 이번 회차에 직접 대조하지 못했습니다(L3, 확인 필요).

세 나라를 나란히 놓으면 질문이 하나로 모입니다. 제한을 거는 쪽이 비용을 부담하는가, 그리고 제한에 기한이 있는가입니다. 일본은 필요성 재검증, 미국은 기한 없는 제한과 극단적 경우의 사법 통제, 독일은 인수 청구라는 서로 다른 답을 택했고, 한국은 소유자의 매수청구와 20년 일몰을 병행합니다. 어느 쪽이 낫다고 단정할 근거는 이 글에 없습니다. 다만 한국 방식의 특징은 소유자가 직접 움직여야 한다는 점입니다. 시흥시가 올해 6월 19일 연중 상시 접수를 알리면서 "매수는 토지 소유자의 신청이 있어야만 가능"하다고 당부한 것이 그 예입니다. 대상은 결정 후 10년 이상 사업이 추진되지 않은 부지 중 지목이 '대'인 토지와 그 위의 건축물 등이고, 이주대책비나 영업 손실 같은 간접 보상은 제외되며, 법적 근거는 국토계획법 제47조입니다(L2, 아시아경제 2026.6.19 보도).

국내 적용 — 내 땅이 세 갈래 중 어디인지 공공 데이터로 가늠하는 법

소유자와 상담하는 입장에서 K-LUF의 입력값을 채우려면 네 가지를 확인해야 합니다. 첫째, 이 부지가 어떤 시설로 언제 결정되었는가입니다. 결정 연도는 토지이음의 도시계획확인서나 국토교통부 V-World의 도시계획 시설 공간정보 레이어로 찾을 수 있습니다(L3, 서비스 제공 범위와 갱신 주기는 이번 회차에 확인하지 못했습니다). 결정 후 경과 연수가 10년을 넘는지, 20년 일몰까지 몇 년이 남았는지가 q를 가늠하는 출발점입니다. 둘째, 지자체의 단계별 집행계획에 이 부지가 들어 있는지입니다. 2014년 가이드라인은 집행계획을 1단계(1~3년), 2단계 전기(4~5년), 후기(6년 이후)로 나누도록 했고, 앞쪽 단계에 있을수록 p가 커집니다(L2, 이데일리 2014.12.29).

셋째, 보상가 C의 수준입니다. 개별공시지가는 공공데이터포털과 V-World에서 조회 API로 제공되는 것으로 알려져 있어 소유 필지의 공시지가를 기준으로 보상 수준을 추정할 수 있고, 인근 토지 매매 실거래가와 견주면 C가 시가의 몇 퍼센트인지 감을 잡을 수 있습니다(L3, 서비스명과 토지 거래 자료 제공 여부는 재확인이 필요합니다). 넷째, 제한 하에서 지을 수 있는 건축의 범위, 곧 R입니다. 건축물대장 정보(건축HUB)로 현재 건물의 층수와 용도, 사용승인일을 확인하고, 지자체의 도시계획 조례에서 허용되는 가설·소규모 건축의 범위를 대조합니다(L3).

이 네 가지를 채우면 소유자에게 줄 선택지가 정리됩니다. K-LUF가 낮고 일몰까지 많이 남았으며 단계별 집행계획 앞단에 있는 부지는 매수청구를 검토할 만합니다. 반대로 제한이 약하고 일몰이 가까운 부지는 기다리는 편이 유리할 수 있습니다. 어느 쪽이든 결정은 청구 6개월, 매수 후 최대 2년이라는 시간 비용을 감안해야 합니다. 이 설계의 한계도 분명합니다. p와 q는 지자체 재정과 정치 상황에 따라 바뀌는 값이어서 공개 통계로 직접 추정하기 어렵고, 해제 후에도 용도지역·지구 규제가 남아 있으면 F가 100에 못 미칠 수 있으며, 보상가 C는 감정평가 결과에 따라 달라집니다. 그래서 K-LUF는 숫자를 예측하는 도구가 아니라, 어떤 입력이 결과를 좌우하는지 소유자와 같은 표를 보고 이야기하기 위한 틀입니다(L3).

용유미 CSO 인사이트 — '묶인 땅'을 상담할 때 제가 먼저 묻는 것

유미의 현장 해석(상담의 언어). 이런 땅의 소유자는 대개 '언제 풀리느냐'를 먼저 묻습니다. 저는 그 질문에 답하기 전에 '그 사이 이 땅에서 무엇을 하고 싶으신가요'를 먼저 묻습니다. 가게를 고쳐 쓰고 싶은지, 자녀에게 물려주고 싶은지, 팔고 싶은지에 따라 같은 시설 지정이 전혀 다른 무게를 갖기 때문입니다. 제가 보아 온 흐름의 비유로는, 기다림이 길어질수록 소유자는 '곧 풀릴 것'이라는 기대와 '어차피 안 풀린다'는 체념 사이를 오가고, 그 사이 수리를 미루고 건물이 낡아 가면서 R이 더 내려갑니다(L3, 통계가 아니라 현장 경험의 서술입니다). 한남동 같은 고급 주거지에서는 이런 시설 지정이 드물지만, 도시 외곽과 구도심 상가·주택지에서는 가장 흔한 장애물 중 하나입니다. 실무 활용 포인트일 뿐 투자권유가 아닙니다.

이번 주 행동 1건. 도시계획시설 부지 안에 땅이나 건물을 가진 지인 또는 고객 한 분과 20분 통화를 잡으십시오. 확인할 것은 세 가지입니다. 어떤 시설로 몇 년도에 결정되었는지(토지이음 도시계획확인서), 지자체의 단계별 집행계획이나 매수청구 안내문에 이 부지가 들어 있는지, 지금 건물에서 하고 싶은 수리나 증축이 무엇인지입니다. 결론은 매수청구를 하라는 권유가 아니라, 시청 도시계획 담당 부서에 물어볼 질문 세 줄을 적어 드리는 것으로 마무리합니다.

반증 조건(Kill-criteria)과 가장 약한 고리

이 글의 가설은 '장기미집행 시설 부지의 소유자 가치는 매수 확률보다 제한 하의 잔존가치(R)와 해제·실효 가능성(q)에 더 민감하게 움직인다'는 것입니다. 다음 중 하나가 2027년 10월 13일까지 확인되면 이 가설은 폐기하거나 수정합니다. 첫째, 매수청구가 접수된 부지의 실제 매수율이 높고 지자체별 편차가 작아서 p가 이 글의 가정보다 훨씬 크게 나타날 때입니다. 둘째, 해제·실효된 부지의 거래가가 제한이 있던 인근 부지와 통계적으로 차이가 없어 F와 R의 구분이 의미 없다는 분석이 나올 때입니다. 셋째, 2015~2025년 장기미집행 면적 감소의 대부분이 집행이 아니라 지자체의 자발적 해제로 설명되어 소유자 입장에서 '기다림'의 가치가 이 글의 표보다 훨씬 높다는 근거가 나올 때입니다.

가장 약한 고리는 입력값 전부입니다. p, q, C, R은 이 글이 가정으로 둔 값이며 국내 실측 근거가 없습니다. 특히 보상이 시가의 70%라는 가정, 5년 뒤 해제라는 가정, 제한 잔존가치 45라는 가정은 모두 필자가 구조를 보이기 위해 둔 것입니다. 인용한 통계도 2차 보도 경유입니다. 2025년 수치는 국토부·LX 원문 통계가 아니라 매일신문 요약을 통해 확인했고, 2013년 말 931㎢는 2014년 보도, 경북 수치는 2023년 말 기준의 지역 신문 보도입니다. 일본·독일·미국 사례도 1차 법령 원문을 직접 대조하지 못했습니다. 독자는 K-LUF를 구조 설명용 가정치로만 읽으시고, 실제 매수청구나 매매 판단에는 감정평가사·공인중개사·변호사의 검토를 거치시기 바랍니다.

참고문헌 및 출처