짓는 돈은 있고, 불 켜는 돈은 없습니다 — 도시재생 거점시설 운영비 충당 지수(K-ANC Index)

2026년 9월 11일, 국토교통부가 2027년 도시재생 신규사업 공모 절차에 착수했습니다. 지역특화재생사업은 4년간 국비 최대 150억 원, 노후주거지정비 지원사업은 5년간 최대 150억 원(빈집정비형은 4년 최대 50억 원), 인정사업은 3년간 최대 50억 원입니다(L2 — 국토부 발표의 언론 보도, 2026. 9. 10.).

금액보다 먼저 눈에 들어온 문장은 따로 있었습니다. 이번 공모부터 “사업종료 이후에도 성과가 지속될 수 있도록” 거점시설 운영주체 육성과 주민·상인 역량 제고까지 지원 범위를 넓힌다는 대목, 그리고 지역 내 SOC 현황조사를 강화해 유사시설 중복을 막겠다는 대목입니다(L2). 정부가 공모 공고에서 ‘사업이 끝난 뒤’를 먼저 말한 것은, 끝난 뒤에 문제가 있었다는 뜻으로 읽는 편이 자연스럽습니다.

실제로 문제는 기록돼 있습니다. 뉴스타파·세명대 저널리즘대학원 취재팀이 2015~2019년 새뜰마을사업 대상지 98곳을 전수 조사한 결과, 사업 기간 중 세워진 거점시설 80개 가운데 15개(약 20%)가 운영주체나 용도를 정하지 못해 문을 닫은 상태였습니다. 서울역 일대에서는 리모델링·신축에 35억 원 이상이 들어간 거점시설 세 곳이 1년 넘게 방치된 끝에 재개발 부지에 편입돼 철거를 앞두게 됐습니다(L2 — 탐사보도, 2023. 5. 31.).

보도의 결론은 대체로 ‘주민 역량이 부족했다’ 혹은 ‘수익모델이 없었다’로 모입니다. 저는 그 결론에 동의하지 않습니다. 현장에서 27년 동안 건물을 사고팔고 관리하는 일을 보며 배운 것은, 건물이 멈추는 이유는 대개 수입이 없어서가 아니라 비용을 나눌 주인이 정해지지 않아서라는 점입니다. 오늘은 이 질문을 도시재생 거점시설에 그대로 대어 봅니다. 짓는 돈은 정해져 있는데, 불을 켜는 돈은 누가 내기로 되어 있는가. 이를 재는 틀을 K-ANC(Anchor Net-Cost Coverage Index, 거점시설 운영비 충당 지수)로 부르겠습니다.

글로벌 — 세 나라는 ‘운영비의 주인’부터 정했습니다

ESG 요일의 구조대로 외국 사례를 먼저 봅니다. 세 사례는 모두 공간을 만드는 방법이 아니라 공간을 유지하는 비용을 누구에게 어떤 규칙으로 배분할지를 제도로 만든 경우입니다.

① 영국 — 자산을 넘기되, 넘겨받을 주체의 체력을 먼저 심사했다

영국 정부의 Community Ownership Fund(COF)는 2021년 3월 1억 5천만 파운드 규모로 출발해, 문 닫을 위기의 펍·회관·스포츠 시설 같은 지역 자산을 주민 조직이 인수하도록 건당 최대 25만 파운드를 지원했습니다. 2024년 12월 4차 결과 발표를 끝으로 조기 종료됐고, 누적 409개 사업에 약 1억 3,500만 파운드가 배정됐으며 약 1,500만 파운드가 미집행으로 남았습니다(L2 — 영국 의회 기록 및 업계 보도). 주목할 부분은 금액이 아니라 구조입니다. 이 기금은 매칭 자금 조달 능력과 사업 지속계획을 심사 요건으로 두었습니다. 즉 ‘지어 줄 테니 운영해 보라’가 아니라 ‘운영할 수 있는 주체라면 자산을 넘기겠다’는 순서입니다(L2).

② 일본 — 무임승차자에게 비용을 걷는 법을 만들었다

일본은 2018년 지역재생법을 개정해 지역재생 에리어매니지먼트 부담금 제도를 만들었습니다. 구역 내 사업자 3분의 2 이상이 동의하면, 시정촌이 에리어매니지먼트 단체의 활동비를 수익을 누리는 한도 안에서 구역 내 수익자로부터 징수해 단체에 교부합니다. 제도 설명 자료는 도입 배경을 명시합니다 — 활동의 이익은 누리면서 비용은 내지 않는 무임승차자 문제를 풀기 위해서라는 것입니다(L1 — 일본 내각부 지방창생추진사무국 자료). 오사카시는 이 제도를 우메다 일대에 적용했습니다(L2).

③ 북미 BID — 운영비를 세금 고지서에 붙였다

1970년 토론토 블루어 웨스트 빌리지에서 시작된 것으로 알려진 BIA/BID(상업지구 개선지구)는, 구역 내 부동산 소유자에게 일반 재산세와 별도의 부과금을 매겨 청소·안전·마케팅·공공공간 관리 비용을 충당하는 방식입니다(L2 — 통념). 이 모델의 핵심은 선의가 아니라 징수의 자동성입니다. 운영비가 매년 고지서로 들어오므로, 사업 기간이 끝났다고 불이 꺼지지 않습니다.

세 제도의 공통점은 한 줄로 정리됩니다. ‘누가 운영비를 내는가’를 준공 전에 규칙으로 정해 두었다. 한국의 거점시설은 반대로, 준공 후에 그 질문을 받습니다.

이론 — 거점시설은 공공재가 아니라 ‘규칙이 없는 공유자원’입니다

거점시설 운영 실패를 설명할 때 흔히 쓰는 틀은 ‘공공재라서 수익이 안 난다’입니다. 그러나 이 틀은 절반만 맞습니다. 경제학의 분류로 보면 거점시설은 순수 공공재가 아닙니다. 공간은 한정돼 있어 한 모임이 쓰면 다른 모임이 못 쓰고(경합성), 문을 잠그면 쓰지 못하게 할 수 있습니다(배제 가능성).

제임스 뷰캐넌(Buchanan, 1965)의 클럽재 이론(club goods)은 이처럼 배제는 가능하지만 일정 인원까지는 함께 쓸 수 있는 재화를 다룹니다. 클럽재가 지속되려면 두 가지가 맞아야 합니다 — 최적 회원 규모, 그리고 이용자가 비용을 나눠 내는 규칙입니다. 거점시설은 클럽재의 물리적 성질을 가졌지만, 비용 분담 규칙은 공공재처럼 ‘무료’로 설계됐습니다. 뉴스타파 취재에서 한 운영자가 받은 민원 — “내 세금 내고 구청에서 하는 곳인데 왜 돈을 받느냐” — 는 이 불일치를 정확히 보여 줍니다(L2).

엘리너 오스트롬(Ostrom, 1990)은 『Governing the Commons』에서 공유자원이 국가 소유나 사유화 없이도 수백 년간 유지된 사례들을 분석하고, 오래 버틴 자치 체계에 공통된 8가지 설계 원칙을 제시했습니다(L1 — 학술 원전). 거점시설에 직접 대어 볼 만한 것은 네 가지입니다.

원칙 1 — 경계가 명확하다. 누가 이용자이고 누가 운영 책임자인지가 분명해야 합니다. 거점시설의 ‘주민 전체’는 경계가 아니라 경계의 부재입니다. 원칙 2 — 편익과 비용이 비례한다. 많이 쓰는 사람이 더 많이 부담하는 규칙이 있어야 합니다. 대부분의 거점시설은 편익은 주민에게, 비용은 운영 조합에게 따로 떨어져 있습니다. 원칙 4 — 감시(모니터링)가 이용자에게 책임을 진다. 이용률과 비용이 누구에게나 보이도록 기록돼야 합니다. 원칙 6 — 분쟁을 값싸게 해결할 장치가 있다. 전주의 한 거점시설은 용도를 두고 통장·협동조합·주민협의체가 서로 다른 안을 내며 2년 넘게 비어 있었습니다(L2).

여기서 오늘의 각도가 나옵니다. 거점시설의 지속성은 ‘수익을 얼마나 내는가’가 아니라 ‘운영비를 누가, 어떤 규칙으로 나눠 내는가’로 결정된다. 수익을 요구하면 운영자는 카페를 차리고, 카페는 공공성을 잃고, 주민은 등을 돌립니다. 비용 분담 규칙을 요구하면 질문이 달라집니다 — 이 공간에서 이익을 보는 주체는 누구이며, 그들이 예산이든 부담금이든 절감분이든 어떤 형태로 비용을 나눌 것인가.

국내 — 네 개의 숫자가 가리키는 한 방향

현황 1 — 운영 주체의 분포

같은 전수조사에서 거점시설 80개의 운영 주체는 주민 조직 35곳, 시·군·구 직영 30곳이었습니다. 용도(중복 포함)는 카페 등 상업시설 40개, 마을회관 등 커뮤니티시설 33개, 복지시설 18개였고, 상업시설의 75%는 주민이, 커뮤니티·복지시설의 58%는 지자체가 운영했습니다(L2). 지자체가 직영하는 30곳 중 22곳은 복지과·노인과 예산으로 마을회관이나 경로당으로 운영되고 있었습니다(L2). 살아남은 시설의 상당수는, 이미 예산 주인이 있는 용도로 갈아탄 시설이라는 뜻입니다.

현황 2 — 운영비는 작고, 그래서 더 무섭다

경남 진주의 한 거점시설 식당은 1년에 전기·가스요금으로 108만 원, 회계처리 비용으로 132만 원을 썼다고 밝혔습니다(L2). 금액만 보면 크지 않습니다. 그러나 이 비용은 수입이 줄어도 줄지 않는 고정비이고, 사업 기간이 끝나 코디네이터와 청년 인력 지원이 끊기면 운영자가 자기 시간과 사비로 메우게 됩니다. 부산의 한 운영 조합 이사장은 매달 20~30만 원의 적자를 사비로 메운다고 말했습니다(L2).

현황 3 — 새 시설은 계속 지어진다

2025년 하반기에만 도시재생사업 48곳이 새로 선정됐고, 국토부는 이를 통해 공동이용시설 135개, 주차면 1,106면 등을 조성하겠다고 밝혔습니다(L2 — 2025. 12. 18. 보도). 여기에 2027년 신규사업이 더해집니다. 거점시설의 총량은 늘어나는데, 준공 후 운영비의 주인을 정하는 규칙은 아직 공모 요건의 ‘권고’ 수준입니다.

현황 4 — 그린리모델링이 ‘주민공동시설’까지 내려왔다

2026년 공공건축물 그린리모델링 2.0은 535동 신청 중 318동을 선정했고, 이 가운데 경로당이 217동이었습니다. 올해부터 지원 대상이 기존 6개 용도에서 복지시설·주민공동시설 등으로 넓어졌고, 에너지 성능 개선에 더해 폭염·홍수 대응 같은 기후위기 적응 설비도 지원합니다(L2 — 국토부 발표 보도, 2026. 6. 3.). 도시재생 거점시설이 에너지 성능을 고칠 수 있는 공적 통로가 처음으로 열린 셈입니다. 그리고 이 통로가 오늘 제안하는 지수의 한 축이 됩니다.

K-ANC Index — 운영비를 누가 나눠 내는가를 재는 법

K-ANC는 거점시설 한 곳의 연간 운영비를 무엇이 얼마나 충당하는지, 그리고 그 충당 구조가 규칙으로 고정돼 있는지를 함께 봅니다.

아래 네 유형은 실측이 아니라 구조를 보이기 위한 가정치(L3)입니다. 단위는 연 만 원입니다.

표에서 가장 먼저 봐야 할 것은 순위입니다. 1위는 수익을 가장 많이 내는 카페형이 아니라, 수익이 거의 없는 경로당·복지 전환형(84)입니다. 자체 수입 R은 200만 원에 불과하지만 복지 예산이라는 ‘주인 있는 돈’이 B로 들어와 있고, 그린리모델링 후 절감분이 S로 보탭니다. 반대로 카페형(53)은 매출이 4,200만 원이나 되지만 분담 규칙이 없어 운영비의 나머지를 운영자가 떠안습니다. 수익성과 지속성이 같은 방향으로 움직이지 않는다는 것, 이것이 K-ANC가 드러내려는 구조입니다.

공유주방·전시형의 10점은 나쁜 시설이라는 뜻이 아닙니다. 주민이 모이고 아이들이 쉬는 공간일수록 수익을 내기 어렵고, 그래서 가장 먼저 비용의 주인이 필요합니다. 10점은 시설의 가치가 아니라 제도가 그 가치를 떠받칠 규칙을 아직 마련하지 않았다는 점수입니다.

저탄소 활용방안 — 에너지 절감분을 ‘운영비의 주인’으로 만들기

ESG 관점에서 이 주제가 중요한 이유는, 거점시설의 고정비 중 에너지 비용은 정책으로 줄일 수 있는 몇 안 되는 항목이기 때문입니다. 인건비는 줄이면 운영이 멈추고, 보험과 회계는 줄일 수 없습니다. 에너지는 단열·창호·고효율 냉난방·태양광으로 구조적으로 낮출 수 있습니다.

제안은 세 가지입니다. 첫째, 에너지 절감분 적립 규칙(S의 제도화)입니다. 그린리모델링 2.0을 거친 거점시설은 개선 전 3년 평균 대비 절감된 에너지 비용을 ‘운영 적립금’으로 따로 두게 합니다. 절감분이 일반회계로 흘러가면 운영자에게는 아무 유인이 남지 않습니다. 둘째, 기후적응 기능과 예산의 연결(B의 확장)입니다. 그린리모델링 2.0이 지원하는 폭염·홍수 대응 설비를 갖춘 거점시설을 무더위쉼터·한파쉼터로 지정하면, 재난·복지 부서가 운영비의 일부를 분담할 근거가 생깁니다. 셋째, 설계 단계의 운영비 예산서(C의 사전 확정)입니다. 설계안과 함께 20년 운영비 추정치와 재원별 충당 계획을 제출하게 하고, 이것을 공모 평가에 반영합니다.

이렇게 하면 탄소 감축과 공간 지속성이 같은 돈으로 묶입니다. 덜 쓰는 건물이 오래 켜지는 건물이 되는 구조입니다.

프롭테크 설계 — 공공 오픈 API로 만드는 ‘ANC-Ledger’

K-ANC를 실제로 계산하려면 시설 단위의 물리 정보, 에너지 사용량, 위치, 주변 유사시설이 필요합니다. 상당 부분은 이미 공공 API로 열려 있습니다. 이를 묶은 운영비 충당 대시보드를 ‘ANC-Ledger’로 가정해 설계해 봅니다(L3 — 서비스 설계안이며 검증된 상품이 아닙니다).

이 엔진이 내놓을 결과물은 ‘수익을 얼마나 낼 수 있는가’가 아니라 ‘이 시설의 운영비를 나눠 낼 후보가 반경 안에 누구인가’입니다. 예를 들어 반경 500m 안에 경로당이 이미 두 곳 있다면, 새 거점시설을 경로당으로 만드는 것은 중복이지만 기존 경로당의 운영 예산 일부를 옮겨 오는 통합안은 B를 키우는 설계가 됩니다. 지자체·도시재생지원센터·운영 협동조합이 공모 신청 전에 쓰는 사전 점검 도구로 상정했습니다.

용유미 CSO 인사이트 — 건물은 수익이 아니라 관리비 고지서로 산다

유미의 현장 해석. 한남동의 고급 주거를 오래 다루며 배운 것 하나는, 단지의 격을 오래 지키는 것은 분양가가 아니라 관리규약과 장기수선충당금이라는 사실입니다. 같은 해 준공된 두 단지가 15년 뒤 전혀 다른 모습이 되는 이유는 대개 입주 첫해에 정한 비용 분담 규칙에 있습니다. 상가도 같습니다. 공실이 길어지는 건물의 상당수는 임대료가 비싸서가 아니라 관리비 구조가 불투명해 임차인이 계산을 포기한 건물입니다. 도시재생 거점시설은 이 교훈을 거꾸로 적용받고 있습니다 — 짓는 비용은 국비로 확정하고, 관리비 고지서의 수신인은 비워 둔 채 준공합니다.

그래서 저는 거점시설의 성패를 ‘흥망성쇠’의 언어로 읽을 때, 준공식이 아니라 사업 종료 후 첫 겨울 난방비 고지서를 누가 받는지를 첫 지표로 봐야 한다고 생각합니다. 그 고지서의 수신인이 분명한 곳은 살아남고, 수신인이 ‘주민 전체’인 곳은 서서히 불이 꺼집니다.

실무·활용 포인트(투자 권유 아님). ① 도시재생 거점시설 운영 위탁을 검토하는 협동조합·사회적기업이라면, 위탁 계약 전에 연간 운영비 항목별 추정과 재원별 분담표를 지자체에 먼저 요청하십시오. 매출 계획보다 이 표가 먼저입니다. ② 거점시설 인근 상가·건물 소유자라면, 거점시설의 운영 지속성은 주변 보행량과 공실에 직접 영향을 줍니다. 상인회 차원의 분담 참여가 장기적으로 합리적인지 따져 볼 만합니다. ③ 지자체 담당자라면, 2027 공모 사업계획서에 그린리모델링 2.0 연계와 에너지 절감분 적립 규칙을 함께 담는 것이 운영 계획의 설득력을 높이는 방법입니다.

반증 조건 (Kill-criteria) — 이 프레임이 틀렸다고 판단할 기준

아래 중 하나라도 확인되면 본 기사의 핵심 주장(‘지속성은 수익이 아니라 비용 분담 규칙이 결정한다’)은 기각하거나 크게 수정해야 합니다.

① 전국 단위 조사에서 상업시설형 거점시설의 5년 운영 지속률이 복지·공공예산 연계형보다 유의하게 높게 나온다면, K-ANC의 순위 구조는 틀린 것입니다. ② 2020년 이후 준공된 도시재생 거점시설의 사업 종료 후 미운영 비율이 5% 미만으로 확인된다면, 문제는 과거 세대 사업의 문제였고 이미 해소된 것입니다. ③ 그린리모델링을 거친 공공 소규모 시설의 에너지 절감액이 연간 운영비의 2% 미만으로 일관되게 나온다면, S축은 무의미하며 저탄소 활용방안은 상징에 그칩니다. ④ 2027 공모의 운영주체 육성 지원이 사업 종료 후 운영비를 직접 보전하는 형태로 확정된다면, B의 부족은 제도적으로 해소된 것이므로 이 지수의 쓸모는 줄어듭니다.

맺으며 — 그리고 가장 약한 고리

도시재생은 ‘무엇을 지을까’에서 시작했고, 10년이 지난 지금 ‘누가 유지할까’를 묻고 있습니다. 2027 공모가 사업 종료 이후를 말하기 시작한 것은 올바른 방향입니다. 다만 역량 강화와 운영주체 육성은 사람에 대한 투자이고, 사람은 결국 고지서를 감당할 수 있을 때 남습니다. 운영비의 주인을 규칙으로 정해 두는 일이 그 앞에 와야 합니다.

가장 약한 고리는 데이터입니다. 본문의 거점시설 운영 실태는 2015~2019년 새뜰마을사업 선정지 80개 시설에 대한 언론 전수조사(2023)에 기대고 있으며, 도시재생뉴딜 전체 거점시설의 운영 지속률을 보여 주는 전국 공식 통계는 확인하지 못했습니다. K-ANC의 C·R·S·B·G 값도 모두 가정치입니다. 그래서 제가 이 글로 드리는 요청은 하나입니다 — 도시재생 거점시설별 연간 운영비와 재원 구성을 사업 종료 후 3년간 공시해 달라는 것입니다. 그 표가 공개되면 K-ANC는 질문의 형식에서 측정의 도구로 바뀔 수 있습니다.

참고문헌 및 출처