정부가 사겠다는 땅은 놀고 있지 않습니다 — 토지비축 선별 통과지수(K-LBS Index)

지난 9월 8일, 국토교통부와 한국토지주택공사(LH)가 공고문 하나를 냈습니다. ‘2026년도 수급조절용 공공토지 비축 매입 공모’. 8·13 주택 신속공급 방안의 후속조치로, 수도권 주택공급 부족을 풀기 위해 5,000억 원어치 땅을 정부가 미리 사들이겠다는 내용입니다(L2 — 보도, 국토부 발표 인용).

대부분의 기사는 “정부가 유휴부지를 사준다”로 정리했습니다. 저는 공고문의 제외 조항에서 멈춰 섰습니다. 매입 대상은 신청일 현재 수도권(서울·경기·인천) 내 공동주택 건설이 가능한 3,300㎡ 이상 토지입니다. 그리고 다음 세 가지가 빠집니다. 건축물이 소재한 토지, 근저당·압류 등이 설정된 토지, 취득·이용이 제한되는 농지·임야(L2).

이 조건을 모두 통과하는 수도권 땅이 어떤 모습인지 그려 보십시오. 3,300㎡(약 1,000평) 이상이고, 위에 건물이 없고, 빚이 안 걸려 있고, 아파트를 지을 수 있는 용도지역에 있는 땅. 그런 땅은 시장에서 가장 잘 팔리는 물건입니다. 부동산 실무에서는 그냥 ‘우량 나대지’라고 부릅니다.

여기에 조건이 하나 더 붙습니다. 매입가격은 LH가 선정한 감정평가사업자 2인의 평가액을 산술평균한 금액 ‘이내’에서 소유자와 협의해 결정합니다(L2). 즉 감정가가 천장입니다. 그 위로는 없습니다.

그래서 오늘의 질문은 이것입니다. 자격 요건은 좋은 땅을 부르고, 가격 상한은 안 팔리는 땅을 부릅니다. 두 개의 문이 서로 반대 방향으로 열려 있을 때, 실제로 들어오는 땅은 어떤 땅인가. 이 구조를 재는 프레임을 저는 K-LBS(Land Bank Screening Index, 토지비축 선별 통과지수)로 부르려 합니다.

이론 — 스크리닝은 성공할수록 정책 목표를 지웁니다

먼저 용어를 정리하겠습니다. 토지비축(land banking)은 공공이 장래에 쓸 땅을 미리 확보해 두는 제도입니다. 우리나라는 2009년 「공공토지의 비축에 관한 법률」로 도입했고, 실행기관이 LH 산하 토지은행입니다. 비축은 크게 두 갈래입니다. 공공개발용(도로·산업단지처럼 공익사업에 쓸 땅)과 수급조절용(시장 안정을 위해 미리 사두는 땅)입니다(L1 — 제도 구조).

이번 공모가 특별한 이유는 17년 만에 두 번째 갈래의 첫 실행이기 때문입니다. 뒤에서 숫자로 보겠지만, 수급조절용 비축은 그동안 계획서에만 있었습니다.

정보비대칭을 먼저 인정하고 넘어가겠습니다

공공이 민간에게 “땅을 팔 사람 손 드세요”라고 하면 곧바로 떠오르는 개념이 있습니다. 조지 애컬로프(George Akerlof)가 1970년에 제시한 역선택(adverse selection)입니다(L1 — 학술). 파는 사람이 물건을 더 잘 알 때, 자발적으로 시장에 나오는 물건은 평균보다 나쁩니다. 팔려고 손을 드는 행위 자체가 정보를 담고 있기 때문입니다.

그런데 저는 이 글의 논지를 역선택에 걸지 않겠습니다. 이번 공모의 설계자들은 역선택을 이미 알고 있었습니다. 건축물 제외, 제한물권 제외, 농지·임야 제외, 면적 하한, 용도지역 제한 — 이 다섯 가지는 전부 나쁜 물건이 들어오는 것을 막는 장치입니다. 설계가 허술해서 생긴 문제가 아닙니다. 방어는 작동합니다. 그러니 “정부가 쓰레기 땅을 떠안을 것”이라는 흔한 비판은 이 공고문 앞에서는 성립하지 않습니다.

진짜 쟁점은 그 다음입니다. 방어가 성공했을 때 무엇이 함께 사라지는가.

로스차일드-스티글리츠의 분리균형 — 걸러내기에는 값이 붙습니다

마이클 로스차일드(Michael Rothschild)와 조지프 스티글리츠(Joseph Stiglitz)가 1976년 Quarterly Journal of Economics에 발표한 보험시장 모형은 이 문제를 정면으로 다룹니다(L1 — 학술). 요지는 이렇습니다.

정보 열위에 있는 쪽(보험사, 여기서는 공공)은 계약 조건을 설계해 상대방이 스스로 유형을 드러내게 만들 수 있습니다. 이것을 스크리닝(screening)이라 하고, 그 결과 유형별로 다른 계약이 성립하는 상태를 분리균형(separating equilibrium)이라 부릅니다.

핵심은 두 번째 명제입니다. 분리균형은 공짜로 오지 않습니다. 유형을 갈라내기 위해 계약 조건을 조이면, 그 조건은 나쁜 유형만 걸러내는 것이 아니라 좋은 유형의 일부까지 함께 밀어냅니다. 로스차일드-스티글리츠 모형에서 저위험군은 자기가 저위험임을 증명하기 위해 보장 범위를 줄인 계약을 감수해야 합니다. 정보 문제가 없었다면 치르지 않아도 될 비용입니다.

이번 공모를 이 틀에 놓으면 구조가 선명해집니다. 다섯 개의 자격 요건은 스크리닝 장치이고, 감정가 상한은 가격 조건입니다. 그런데 두 장치가 같은 방향으로 작동하지 않습니다.

여기서 오해를 막아 두겠습니다. 교집합에 들어오는 땅이 나쁜 땅이라는 뜻이 아닙니다. 감정평가액은 공시지가·거래사례·원가를 종합한 값이고, 시장 호가가 감정가를 밑도는 상황은 물건의 흠결 때문만이 아니라 국지적 수요 부재나 매수자 금융 여건 때문에도 생깁니다. 오히려 공공이 사기에 합리적인 가격대일 수 있습니다. 제가 지적하는 것은 품질이 아니라 선별의 방향입니다.

글로벌 — 같은 이름, 세 가지 다른 설계

① 미국 제네시 카운티 — 아무도 안 사는 땅을 떠안는 랜드뱅크

미국의 랜드뱅크는 한국의 이번 공모와 정확히 반대 방향으로 설계돼 있습니다. 미시간주 제네시 카운티(Genesee County, 플린트시 소재)는 2004년 Genesee County Land Bank Authority(GCLBA)를 설립했습니다. 2002년부터 2015년 사이 이 카운티에서 1년 이상 세금 체납으로 압류된 부동산이 2만 4,000건을 넘었기 때문입니다(L2 — 기관·연구 보도).

GCLBA가 인수하는 물건은 공매에서 팔리지 않고, 주정부도 지방정부도 받지 않은 것들입니다. 매년 연말 카운티 재무관(County Treasurer)으로부터 넘어옵니다. 조건을 붙여 좋은 것만 고르는 구조가 아니라, 남은 것을 마지막에 받는 구조입니다.

성과 지표가 인상적입니다. 7년간 랜드뱅크가 매각한 물건의 재압류율은 0.5% 수준이었던 반면, 카운티 재무관이 공매로 처분한 물건은 57%가 다시 압류됐습니다(L2). 2022 회계연도에는 826필지를 매각해 과세 대장에 복귀시켰고, 자원봉사자가 971개 공터를 입양·임차해 관리했으며 155톤의 쓰레기를 치웠습니다(L2).

이 숫자가 말하는 바는 분명합니다. 선별하지 않고 받되, 받은 다음을 설계하면 결과가 달라집니다. 0.5%와 57%의 차이는 물건의 차이가 아니라 처분 이후 관리 체계의 차이에서 나왔습니다.

② 네덜란드 — 개발 이전에 사서 개발이익을 내부화

네덜란드는 지방자치단체가 개발이 확정되기 전에 농지 상태에서 광범위하게 토지를 매입한 뒤 기반시설을 넣어 개발업자에게 공급하는 적극적 토지정책(active land policy)의 대표 사례로 꼽힙니다. 핀란드·스위스도 유사한 구조를 씁니다(L2 — 비교 도시계획 문헌).

이 방식의 본질은 타이밍입니다. 용도가 바뀌기 전에 사면 개발이익이 공공에 남고, 바뀐 뒤에 사면 그 이익을 값에 얹어 지불하게 됩니다. 다만 이 모형은 지자체가 시장 위험을 직접 지는 구조여서, 2008년 금융위기 이후 네덜란드 지자체들이 토지 포트폴리오에서 대규모 손실을 본 것도 함께 기록돼 있습니다(L2).

③ 독일 — 매수가 아니라 규칙으로 값을 다룹니다

독일은 도르트문트 등에서 장기 전략적 토지관리를 운용하지만, 더 널리 쓰이는 수단은 사회적 토지이용 모델(Baulandmodell)입니다. 용도지역 상향으로 지가가 오를 때, 그 상승분의 일정 비율을 기반시설 비용과 사회주택 공급 의무로 환수하는 계약 구조입니다(L2 — 제도 해설).

세 나라를 나란히 놓으면 이렇게 정리됩니다. 미국은 시장이 버린 땅을 받고, 네덜란드는 값이 오르기 전에 사고, 독일은 값이 오를 때 규칙으로 나눕니다. 한국의 이번 시범사업은 이미 값이 매겨진 우량 나대지를 감정가 이내로 사는 네 번째 유형입니다.

국내 — 17년간 수급조절용 비축은 0원이었습니다

이번 공모의 무게를 이해하려면 앞선 17년의 성적표를 봐야 합니다.

2010~2019년 공공토지 비축 종합계획에서 LH는 매년 2조 원씩 10년간 총 20조 원의 공공개발용 토지 비축을 목표로 잡았습니다. 실제 실적은 연평균 2,343억 원, 누적 2조 3,434억 원이었습니다. 목표 대비 12%입니다(L2 — 보도·국회 지적 인용).

누적 비축액 약 2조 3,629억 원에 대응하는 공급 내역은 이렇습니다.

※ 2009~2019년 누적 기준. 금액은 보도 인용값이며 집계 시점·기준에 따라 달라질 수 있습니다(L2). 수급조절용 ‘0원’은 해당 기간 시장 안정 목적의 비축이 이뤄지지 않았다는 보도 서술에 근거합니다(L2).

당초 계획에는 수급조절용 자산을 중장기적으로 10조 원 규모로 운용한다는 내용이 있었습니다. 실행은 없었습니다. 이유로 가장 많이 지목된 것은 LH의 부채 부담입니다(L2). 땅을 미리 사두려면 현금이 나가고 이자가 붙는데, 그 부담을 질 여력이 없었다는 것입니다.

이 맥락에서 보면 이번 공모의 다섯 겹 자격 요건과 감정가 상한이 왜 붙었는지가 이해됩니다. 재정 건전성을 지키기 위한 합리적 설계입니다. 팔기 어려운 땅을 비싸게 떠안았다가는 17년 전 실패를 반복하게 됩니다. 저는 이 판단을 비난하지 않습니다.

다만 그 합리성에는 이름과의 불일치가 따라옵니다. 국토부와 LH는 사전컨설팅 대상을 “수도권 내 사업활용이 가능한 유휴토지를 보유한 기관·기업”으로 안내했습니다(L2). 그런데 공고문의 요건을 통과하는 땅은 정의상 가장 덜 유휴한 땅입니다. 위에 건물이 없다는 것은 정리가 끝났다는 뜻이고, 제한물권이 없다는 것은 재무적으로 묶이지 않았다는 뜻이며, 공동주택 건설이 가능하다는 것은 용도지역이 이미 좋다는 뜻입니다.

반대로, 진짜 오래 놀고 있는 땅은 거의 전부 제외됩니다. 폐업한 공장이 철거되지 않은 채 서 있는 준공업지역 부지, 상속 분쟁이나 근저당으로 묶인 시외곽 나대지, 개발제한구역에 걸친 농지 — 수도권에서 ‘유휴’라는 말이 실제로 붙는 땅들입니다.

용유미 CSO 인사이트 — K-LBS Index로 읽는 두 개의 문

현장에서 토지 매각을 상담할 때 저는 늘 두 가지를 따로 묻습니다. “팔 수 있는 물건입니까”와 “팔 이유가 있는 가격입니까”. 이 두 질문은 자주 반대 답을 냅니다. 좋은 물건일수록 팔 이유가 없고, 팔 이유가 절박할수록 물건에 흠이 있습니다.

이번 공모를 그 두 질문으로 분해한 것이 K-LBS Index입니다.

※ E·I 값과 K-LBS 점수는 전부 필자의 가정치(L3)입니다. 공모 접수가 2026년 9월 29일에 시작되므로 현 시점에는 검증할 신청 데이터가 존재하지 않습니다. 아래 ‘가장 약한 고리’에 명시했습니다.

표에서 가장 중요한 것은 1등이 2등이 아니라는 점입니다. 상식적으로는 ‘가장 좋은 땅’인 두 번째 행이 1위여야 합니다. 자격 요건만 보면 0.95로 압도적입니다. 그런데 감정가가 천장인 순간, 그 소유자에게는 응모할 이유가 희박해집니다. 서울과 1기 신도시의 우량 나대지 소유자가 민간 매각 대신 공공 매각을 택하려면, 속도나 확실성처럼 가격 외의 이유가 있어야 합니다.

그리고 점수가 낮은 세 번째·네 번째 행을 ‘나쁜 땅’으로 읽지 마시기 바랍니다. 점수가 낮다는 것은 자산 가치가 낮다는 뜻이 아니라 이번 제도의 통로 밖에 있다는 뜻입니다. 오히려 정책이 가장 절실한 곳이 통로 밖에 있습니다. 준공업지역 노후 공장부지는 수도권 도심에서 실제로 가장 오래 놀고 있는 땅이고, 위치도 좋습니다. 다만 건축물이 서 있다는 이유 하나로 이번 공모에서는 서류조차 낼 수 없습니다.

현장에서 자가 점검하는 법

보유 토지가 이번 공모의 사정권에 있는지는 공개 자료만으로 상당 부분 확인됩니다. 순서는 이렇습니다.

첫째, 용도지역과 면적. V-World(국토정보플랫폼) 또는 토지이음(eum.go.kr)의 토지이용계획확인으로 용도지역과 지목, 면적을 확인합니다. 공동주택 건설 가능 여부는 용도지역과 지구단위계획에 걸립니다. 둘째, 건축물 존치 여부. 건축물대장(정부24)에 해당 지번의 대장이 존재하는지 봅니다. 무허가 건축물이어도 ‘건축물이 소재한 토지’ 판단에 영향을 줄 수 있으므로 현황 확인이 필요합니다. 셋째, 제한물권. 등기사항전부증명서의 을구에 근저당권·지상권·가압류·압류가 있는지 봅니다. 말소 가능 여부와 시점이 응모 가능성을 가릅니다. 넷째, 가격 감각. 국토교통부 실거래가 공개시스템 오픈 API와 공공데이터포털(data.go.kr)의 토지 실거래 자료로 인근 유사 필지의 최근 거래 단가를 확인합니다. 이 값과 개별공시지가의 괴리가 크면, 감정평가액이 시장 기대치와 어디쯤에서 만날지 가늠할 수 있습니다.

네 단계를 마치면 자기 땅의 E는 꽤 정확히 나옵니다. I는 결국 소유자 본인의 판단입니다. “감정가 이내로 파는 것이 나에게 의미가 있는가.” 이 질문에 답이 서지 않으면 응모는 의미가 없습니다. 참고로 접수는 9월 29일부터 10월 28일까지 LH 수도권 4개 본부 방문·우편·LH 누리집으로 가능하고, 적격 여부는 12월에 발표되며 계약은 2027년 2월로 예정돼 있습니다(L2). 구체적인 요건과 서류는 반드시 LH 누리집의 공고문 원문으로 확인하시기 바랍니다.

반증 조건 (Kill-criteria)

이 프레임이 틀렸다고 판단할 지점을 미리 적어 둡니다. 아래 중 하나라도 성립하면 K-LBS의 핵심 가설은 기각입니다.

첫째, 10월 28일 접수 마감 후 집계에서 서울·1기신도시 주거지역 무담보 우량 나대지가 신청 면적의 과반을 차지하면, ‘자격과 유인이 반대로 간다’는 전제가 무너집니다. 둘째, 12월 적격 발표에서 5,000억 원이 전액 소진되고 미달이 없으면, 응모 유인 부족이라는 진단이 약해집니다. 셋째, 2027년 2월 계약 단가가 감정평가 산술평균액의 95% 이상에서 형성되면, 가격 상한이 소유자를 밀어낸다는 설명이 힘을 잃습니다. 넷째, 국토부가 2차 공모에서 건축물 소재 토지나 말소 조건부 제한물권 설정 토지를 포함하면, 이 글이 지적한 배제 비용은 제도적으로 해소된 것입니다.

가장 약한 고리

이 지수는 현재 검증이 불가능한 상태에서 제시됩니다. 공모 접수가 2026년 9월 29일에 시작되므로, E와 I에 넣을 실제 신청 데이터가 아직 세상에 없습니다. 표의 0.78·0.74·58 같은 값은 측정값이 아니라 구조를 설명하기 위해 제가 세운 예시입니다. 이것이 이 글의 가장 약한 고리입니다.

두 번째 약점도 밝힙니다. 수도권 유휴 나대지의 용도지역별·면적별 분포 통계를 확인하지 않았습니다. “3,300㎡ 이상 무건축물 나대지는 드물다”는 저의 현장 감각은 실거래 경험에 근거한 서술이지 집계된 수치가 아닙니다(L3). 만약 수도권에 해당 조건을 만족하는 나대지가 생각보다 풍부하다면, 자격 요건의 배제 효과에 대한 제 서술은 과장이 됩니다. 이 통계는 지적통계연보와 건축물대장을 교차해야 나오는데, 저는 그 작업을 하지 않았습니다.

그래서 무엇을 요구하는가

하나입니다. 12월 적격 발표 때 ‘신청 물건의 요건별 탈락 사유 분포’를 함께 공표해 달라는 것입니다. 몇 건이 면적에서, 몇 건이 건축물 존치에서, 몇 건이 제한물권에서, 몇 건이 용도지역에서 걸렸는지 — 이 한 장의 표가 나오면 다음 회차의 설계가 달라집니다.

지금 이 제도의 가장 큰 위험은 ‘나쁜 땅을 사는 것’이 아닙니다. 응모가 적어서 시범사업이 조용히 축소되고, “역시 수급조절용 비축은 안 된다”는 결론이 한 번 더 굳는 것입니다. 17년간 계획서에만 있던 제도가 마침내 현장에 나왔습니다. 첫 실행의 데이터를 공개하는 것이 두 번째 실행을 가능하게 합니다.

신윤근 국토부 토지정책관도 “첫 시범사업인 만큼 다양한 의견수렴을 거쳐 제도를 보완해 나가겠다”고 밝혔습니다(L2). 그 의견수렴의 출발점은 무엇이 왜 탈락했는지에 대한 데이터여야 한다고 생각합니다.

심플스틱 — 자격은 좋은 땅을 부르고, 값은 안 팔리는 땅을 부릅니다. 비축의 성패는 그 사이에 얼마나 넓은 땅이 남아 있는가에 달려 있습니다.

참고문헌 및 출처