세어 본 적 없는 땅은 없는 땅입니다 — 유휴부지의 표상 병목과 K-DCX Index

정부가 앞으로 3년(2026–2028년) 동안 국유재산 590만 필지를 전수 조사하기로 했습니다. 2029년부터는 5년 주기였던 조사를 매년 하겠다고 했습니다. 지난 8월 20일 제29차 국유재산정책심의위원회에서 의결된 ‘2027년도 국유재산종합계획(안)’의 내용입니다(L2). 2025년 말 기준 국유재산 총액은 1,403조원입니다.

이 뉴스는 대개 ‘국유지 개발 확대’라는 제목으로 소비되었습니다. 노후 공공청사 200개소, 공공주택 2만 8천호, 청년기숙사 2천호 같은 숫자가 앞에 놓였습니다. 그러나 20년 넘게 토지 검토서를 써 온 입장에서 이 계획에서 가장 무거운 문장은 개발 물량이 아니라 ‘세겠다’는 문장이었습니다. 1,403조원짜리 자산을 지금까지 5년에 한 번 세고 있었다는 뜻이기 때문입니다.

오늘 제시하려는 설명틀은 이것입니다. 유휴부지 문제의 병목은 땅의 부족이 아니라 ‘표상(representation)’의 부족입니다. 어떤 필지가 활용되느냐 마느냐는 그 땅의 위치나 형상보다, 그 땅이 담보 잡히고 임대되고 개발될 수 있는 대상으로 문서화되어 있는가에 더 크게 좌우됩니다. 맹지(盲地 — 도로에 접하지 않아 건축허가가 나지 않는 땅)가 대표적인 사례일 뿐, 문제의 본질은 훨씬 넓습니다.

1,403조원을 5년에 한 번 세는 나라에서, 유휴부지의 병목은 땅이 아니라 문서였습니다 (자료: 재정경제부 2027년도 국유재산종합계획안 보도 종합, 감사원 2025.12, L2)

먼저 ‘죽은 자본’이라는 개념을 다시 꺼냅니다

Hernando de Soto가 『자본의 미스터리(The Mystery of Capital)』(2000)에서 던진 질문은 단순했습니다. 개발도상국의 빈민이 아무것도 가지지 못한 것이 아닌데, 왜 그 자산은 자본으로 작동하지 않는가. 그의 답은 자산의 물리적 실체와 법적 표상을 분리한 데서 나옵니다. 판잣집도 집이고 무허가 점유지도 땅이지만, 등기부와 지적도와 대장이라는 표상 체계 안으로 들어오지 못한 자산은 담보가 되지 못하고, 담보가 되지 못하면 신용을 만들지 못하며, 신용을 만들지 못하면 자본이 아닙니다. 그는 이런 자산을 죽은 자본(dead capital)이라고 불렀습니다.

이 논의는 보통 개발도상국 이야기로 읽힙니다. 그러나 표상은 국가의 소득수준과 무관하게 비용이 드는 활동이라는 점이 핵심입니다. 필지를 세고, 경계를 확정하고, 현황을 확인하고, 점유 관계를 정리하는 일은 전부 돈과 시간이 듭니다. 그리고 어떤 자산군에서는 그 비용이 자산가치에 비해 너무 커서, 소유자가 합리적으로 표상을 포기합니다. 1,403조원 자산을 5년 주기로 조사하던 관행은 게으름이 아니라, 표상 비용이 회수 편익보다 컸던 시기의 균형점이었다고 보는 편이 정확합니다.

일본은 이 비용을 국토 면적으로 지불했습니다

표상 붕괴가 어디까지 갈 수 있는지를 보여 주는 사례가 일본의 소유자불명토지(所有者不明土地)입니다. 등기부상 소유자를 즉시 확인할 수 없거나, 확인해도 연락이 닿지 않는 토지를 말합니다. 2016년 시점 추정 면적이 약 410만 헥타르로, 규슈 본섬(약 367만 헥타르)보다 넓다는 계산이 널리 인용됩니다(L2). 원인은 극적인 사건이 아니라 지루한 누적입니다. 상속이 발생해도 등기를 하지 않고, 세대가 두세 번 지나가며 공동상속인이 수십 명으로 불어나고, 그 사이 지가가 등기 비용보다 낮아지면서 아무도 표상을 갱신할 유인을 갖지 않게 된 것입니다.

일본의 대응은 참고할 만합니다. 소유권을 흔들지 않은 채 이용의 통로를 따로 뚫었습니다. 2018년 11월 시행된 ‘소유자불명토지의 이용 원활화 등에 관한 특별조치법’은 건축물이 없고 반대하는 권리자가 없는 토지에 대해 지역복리증진사업 목적의 이용권을 설정할 수 있게 했고, 2022년 개정(2022. 4. 27. 성립, 5. 9. 공포)으로 대상 사업과 존속기간을 넓혔습니다(L2). 소유자가 나타나면 기간 만료 후 원상회복하고, 이의가 없으면 연장합니다.

여기서 읽어야 할 설계 원리는 하나입니다. 표상이 불완전한 토지를 완전하게 만들려 하지 않고, 불완전한 상태 그대로 사용할 수 있는 별도의 권리를 발명했다는 것입니다. 소유권 확정에는 수십 년이 걸리지만 이용권 설정에는 몇 달이 걸립니다. 한국의 유휴 국유지 논의가 ‘개발이냐 매각이냐’의 이분법에 머무는 동안, 일본은 세 번째 선택지를 제도화했습니다.

국내 수치는 이미 문제의 크기를 말하고 있습니다

감사원은 2025년 12월, 한국자산관리공사(캠코)가 위탁관리하는 국유지 실태를 지적했습니다. 캠코 관리 약 73만 필지 중 약 7만 9천 필지(10.7%)가 민간에 무단점유된 상태였고, 그중 약 5만 8천 필지에는 변상금이 아예 부과되지 않았습니다. 미징수 추정 규모는 약 251억원입니다(L2). 열 필지 중 한 필지가 남의 손에 있고, 그 열에 일곱은 청구서조차 나가지 않았다는 뜻입니다.

2027년도 계획에 담긴 변상금 요율 120% → 최대 200% 상향은 이 지적에 대한 응답으로 읽힙니다. 그런데 이 조항의 실질적 효과는 ‘징벌 강화’가 아니라고 봅니다. 가격 신호의 반전입니다.

요율만 올리면 효과가 없습니다. 요율은 적발 확률과 곱해져야 기대비용이 됩니다. 590만 필지 전수조사와 국가자산 통합DB · AI 자산관리모델 구축이 같은 계획서에 함께 실린 이유가 여기 있습니다. 요율(가격)과 조사(확률)를 동시에 올려야 무단점유자의 손익계산이 뒤집힙니다. 그리고 뒤집히는 순간 5만 8천 필지는 단속 대상에서 임대차 시장의 재고로 성격이 바뀝니다. 이것이 이번 계획에서 부동산 실무자가 주목해야 할 지점입니다.

용유미의 제언 — K-DCX Index: 죽은 자본을 해제하는 다섯 개의 게이트

실무에서 쓰기 위해 두 개의 값을 정의합니다.

표상완성도(Representation Score, RS) — 이 필지가 담보 · 임대 · 개발의 대상이 될 수 있는 상태인가를 0–5로 채점한 값입니다. 아래 다섯 게이트의 통과 개수로 매깁니다.

해제비용배수(Unlock Cost Multiple, UCM) — 표상을 완성하는 데 드는 총비용 ÷ 완성 후 연간 임대 · 대부 가치. 이 값이 3 이하면 즉시 실행 구간, 3–7이면 조건부, 7 초과면 보유 후 제도 변화 대기 구간으로 봅니다(L3 — 필자 제안 기준).

현장에서 바로 쓰는 세 가지 번역

첫째, 국유 맹지는 ‘접도 옵션’을 파는 자산입니다. 국유지가 맹지라는 사실은 그 자체로 국가에게는 손실이지만, 그 국유지에 붙어 있는 인접 사유지에게는 상황이 정반대일 수 있습니다. 인접 사유지가 도로로 나가는 유일한 경로가 그 국유 맹지를 지날 때, 해당 국유지는 ‘쓸모없는 땅’이 아니라 인접지 전체의 건축 가능성을 좌우하는 병목 자산입니다. 매수 · 대부 · 교환 협상에서 이 비대칭을 먼저 계산한 쪽이 가격을 정합니다.

둘째, 도로변 자투리 유휴지의 최적 용도는 건물이 아닙니다. 이번 계획에는 고속도로 인근 유휴부지를 지방정부에 저비용으로 임대해 2029년까지 공영차고지 72개를 조성한다는 항목이 있습니다(L2). 이 결정의 논리를 그대로 민간으로 번역하면 이렇습니다 — 접근성은 최상이지만 소음 · 형상 · 규제 때문에 주거 · 상업이 불가능한 땅의 정답은 ‘체류’입니다. 차량 계류, 전기차 충전 허브, 라스트마일 물류 환적, 중장비 · 캠핑카 보관. 건물을 올리지 않으므로 접도 · 용도 게이트의 문턱이 낮고, 표상 완성 비용이 극적으로 줄어듭니다. 앞서 유휴 은행 지점의 리퍼포징에서 짚었던 ‘용도를 낮춰 회전을 높인다’는 원리와 같은 계열입니다.

셋째, 전수조사는 정보 비대칭의 유효기간을 알려 주는 시계입니다. 590만 필지 조사가 2028년에 끝나고 2029년부터 매년 갱신되면, 지금 발품으로만 알 수 있는 정보가 그때는 공개 데이터가 됩니다. 표상 격차에서 나오는 초과이익은 표상이 완성되는 순간 소멸합니다. 이 분야의 실행 창은 넓지 않습니다.

이 주장에 대한 가장 강한 반론

가장 강한 반론은 이것입니다. “표상이 병목이 아니라 수요가 병목이다. 세어 봐야 아무도 원하지 않는 산비탈과 하천부지가 대부분일 것이다.” 타당한 지적입니다. 실제로 국유지의 상당 부분은 임야 · 하천 · 도로 등 처분이 제한되거나 시장 수요가 없는 지목이며, 전수조사가 끝나도 ‘세어 보니 역시 쓸 데가 없더라’로 끝날 필지가 다수일 가능성이 높습니다. 이 반론을 수용하면 결론은 좁아지되 단단해집니다 — 표상 해제가 수익으로 전환되는 구간은 ‘수요는 이미 존재하는데 표상만 없는 필지’로 한정됩니다. 그리고 그런 필지를 식별하는 가장 저렴한 신호가 바로 무단점유입니다. 누군가 이미 무단으로 쓰고 있다는 사실은 수요가 실재한다는 가장 값싼 증거이기 때문입니다. 7만 9천 필지라는 숫자가 중요한 이유가 여기 있습니다.

두 번째 반론도 짚어 둡니다. “무단점유 양성화를 기회로 서술하는 것은 점유자의 사정을 가볍게 다루는 것 아닌가.” 무단점유의 상당수는 투기가 아니라 수십 년 된 경작 · 통행 · 주거 관행에서 비롯됩니다. 변상금 200% 시대가 오면 이들이 먼저 압박받습니다. 따라서 제도 설계에서는 양성화 경로(대부계약 전환)를 처벌과 동시에, 그리고 더 쉽게 열어 두어야 합니다. 이 글의 논지는 점유자를 밀어내자는 것이 아니라, 밀어내기보다 계약으로 전환시키는 편이 국가와 점유자 모두에게 유리하다는 것입니다.

이 분석이 틀렸다고 판단할 조건

이 글의 주제문은 ‘유휴 국유지의 활용 병목은 수요보다 표상(경계 · 접도 · 점유 · 용도)에 있다’입니다. 따라서 다음이 관찰되면 폐기해야 합니다. 590만 필지 전수조사가 2028년에 완료된 이후 24개월 이내에 국유재산 대부 계약 건수와 대부료 수입이 유의미하게 증가하지 않는 경우입니다. 표상이 완성되었는데도 자본화가 일어나지 않았다면, 병목은 처음부터 표상이 아니라 수요였다는 뜻이 됩니다. 판정 자료는 2030년 국유재산관리기금 결산 및 국유재산종합계획 실적으로 둡니다. 반대로 조사 완료 필지군에서 대부 전환이 집중적으로 발생한다면 표상 가설이 지지됩니다. 변상금 요율 상향의 효과는 별도 판정합니다 — 시행 후 12개월 내 변상금 부과액보다 신규 대부계약 건수가 더 크게 증가하면 ‘가격 신호 반전’ 해석이 맞았다는 뜻입니다.

토지에서 오래 남는 판단은 대체로 같은 질문에서 나왔습니다. 이 땅이 얼마인가가 아니라, 이 땅이 누구에게 문서로 설명될 수 있는가입니다. 앞의 질문은 시세표 한 장으로 답이 나오고, 뒤의 질문은 지적도와 등기부와 현장을 같이 펴 놓고 하루를 보낸 사람만 답할 수 있습니다. 1,403조원을 세기 시작한 이 시점은, 그 하루를 보낼 가치가 가장 큰 구간입니다. 관련 자문이 필요하시면 서비스 안내를 참고해 주십시오. 앞선 고착배수와 K-ASX Index 분석과 함께 읽으시면 ‘누가 움직일 수 없는가’라는 같은 질문의 두 측면을 보실 수 있습니다.